Nú á vordögum eru hundrað ár frá því að niðurskurðarstefnan (e. austerity) nam land á Íslandi. Upphafið má rekja til vorþings árið 1924 sem fékk viðurnefni með rentu: „sparnaðarþingið mikla“. Hinn nýstofnaði Íhaldsflokkur, sem hafði boðið fram undir merkjum Sparnaðarbandalagsins haustið áður, hafði gert niðurskurð að kosningamáli. Án þess þó að hafa skýran meirihluta tókst Íhaldsflokknum, forvera Sjálfstæðisflokksins, að mynda ríkisstjórn í lok mars 1924 og blés í kjölfarið til fyrstu íslensku sóknarinnar gegn ríkisútgjöldum undir verkstjórn Jóns Þorlákssonar fjármálaráðherra og fyrrum landsverkfræðings. Jöfnuður milli útgjalda og tekna hafði að vísu verið viðtekin nálgun í ríkisfjármálum frá því að Alþingi fékk fjárveitingarvald 1871/1874 en vægi landssjóðs í íslensku samfélagi þó afar takmarkað. Líkt og víða erlendis höfðu aldrei verið til staðar nema smávægileg ríkisútgjöld til að skera niður fyrr en á styrjaldarárunum.

Því hefur ekki áður verið gefinn gaumur í hversu ríkum mæli niðurskurðarstefna Íhaldsflokksins tók mið af alþjóðlegum straumum og stefnum eftirstríðsársáranna. Fræðimenn á borð við Adam Tooze, Clöru Mattei og Mark Blyth hafa nýlega beint sjónum að tilkomu niðurskurðar og niðurskurðarhyggju eftir fyrri heimsstyrjöld. Tæpri öld áður en niðurskurði var beitt á heimsvísu í kjölfar fjármálahrunsins árið 2008, lögðu ráðamenn og hagfræðingar drög að niðurskurðarstefnunni til að endurreisa hið alþjóðlega fjármálakerfi eftir fyrri heimsstyrjöldina. Ráðamenn beggja vegna Atlantshafsins beittu sér fyrir hörðum niðurskurði á ríkisútgjöldum í bland við hærri vexti, einkavæðingu og samdrátt á peningamagni í umferð til að lækka ríkisskuldir, draga úr verðbólgu og minnka gengisflökt stríðs- og eftirstríðsáranna. Þrátt fyrir aukin ríkisafskipti á styrjaldarárunum, og kröfur nýrra hópa kjósenda um atvinnu og öryggisnet, var stefnan sett á að herða sultarólina. Snúa átti aftur til áranna fyrir stríð þar sem ríkisútgjöld voru lítil, fjármálakerfið einangrað frá pólitískum afskiptum og gullfóturinn tryggði greið alþjóðaviðskipti.

Alþjóðleg stefnumótun

Þjóðabandalagið (e. League of Nations) lagði línurnar fyrir ríki Evrópu með því að blása til alþjóðlegra fjármálaráðstefna í Brussel (1920) og Genóa (1922) en voru það fyrstu alþjóðafundir sinnar tegundar. Kallaður var til hópur hagfræðinga frá helstu Evrópuríkjum. Fremstir í flokki voru hinn sænski Gustav Cassel og Bretinn Arthur Pigou. Fundarhöldin mörkuðu hápunkt frægðar Cassels sem var gjarnan talinn á pari við hinn unga John Maynard Keynes. Hagfræðingarnir sömdu sínar eigin skýrslur og tóku svo saman skjal sem átti að leiðbeina ráðstefnugestum og hugmyndir þeirra mótuðu samþykktir ráðstefnanna. Skýrslur Cassels, sem voru birtar undir titlinum Memorandum on the World‘s Monetary Problems, höfðu þar mest áhrif. Þar var sett fram greining á orsökum erfiðleikanna og útlistaðar aðgerðir sem stjórnvöld í hverju landi ættu að grípa til til að tryggja efnahagslegan stöðugleika og aðgengi að alþjóðlegum fjármálamörkuðum.^[1]

Þarna var niðurskurðarstefnan formlega sett fram og hún rataði frá Brussel og Genóa til ríkja heims þar sem hún var útfærð með ýmsu móti. Sum lönd, eins og Þýskaland, Austurríki og Grikkland, voru sett undir yfirstjórn Þjóðabandalagsins og fjármálaráðgjafa þeirra með einum eða öðrum hætti í skiptum fyrir lífsnauðsynlega lánsaðstoð. Önnur ríki, eins og Ísland, tóku þessa stefnu sjálfviljug upp í von um greiðara aðgengi að breskum og bandarískum lánsfjármörkuðum og að bæta stöðu sína í stigveldi hins alþjóðlega fjármálakerfis. Ísland gekk þó lengra í samdrætti en flest ríki heims því markmiðið var að elta Bandaríkin, Bretland og Norðurlöndin í skipulagðri verðhjöðnun. Þrátt fyrir hátt atvinnuleysi sem myndi fylgja slíkri heimatilbúinni kreppu var markmiðið að snúa aftur á gullfótinn á sama gengi og fyrir stríð, m.a. til að standa við skuldbindingar gagnvart fjárfestum. Önnur ríki á borð við Frakkland og Ítalíu voru tilbúin að sætta sig við orðin hlut og ná stöðugleika á óbreyttu verðlagi og gengi. Í Bretlandi fór atvinnuleysi mest í 17% á árunum 1921–1922 og gera má ráð fyrir því að þriðja hvert heimili hafi þar verið án fyrirvinnu.

Framkvæmdin hérlendis

Á Íslandi greindi Morgunblaðið frá fjármálaráðstefnunum og Sveinn Björnsson, sendiherra í Danmörku og síðar fyrsti forseti lýðveldisins, sótti fundinn í Genóa. Það sem mestu máli skipti var þó áhugi Jóns á ráðstefnuskýrslum Cassels. Stríðið og stríðslokakreppan hafði leikið Ísland grátt en sagnfræðingar telja að um hafi verið að ræða mesta samdráttartímabil 20. aldar á Íslandi.^[2] Þegar Jón flutti inn á skrifstofu fjármálaráðuneytisins í Stjórnarráðshúsinu við Lækjargötu hóf hann að rannsaka íslenska efnahagsþróun frá upphafi stríðsins með hliðsjón af peningahagfræði Cassels. Niðurstöðurnar birti Jón í ritinu Lággengið sem kom úr í árslok 1924. Líkt og sænski lærifaðirinn, komst Jón að þeirri niðurstöðu að orsakir efnahagserfiðleikanna mætti að rekja til þenslu í ríkisútgjöldum sem fjármögnuð væri með peningaprentun. Þá, eins og nú, var deilt um orsakir verðbólgunnar. Jón hafnaði þeirri skýringu að alþjóðlegum vöruskorti væri um að kenna, heldur mætti rekja orsakirnar til léttúðar stjórnmálamanna og kjósenda sem eyddu um efni fram. Jón viðurkenndi þó að verðbólgan hefði farið af stað áður en seðlaútgáfan færðist í aukana. Því leitaði hann í sarp Cassels en hann hafði sniðið hugtakið „falskur kaupmáttur“ (e. artificial purchasing power, eða kaupgeta sem væri ekki orðinn til vegna framleiðsluaukningar) til að uppfæra peningamagnskenninguna með hliðsjón af reynslu stríðsáranna. Peningaprentun væri enn algengasta leiðin til að búa til falskan kaupmátt en þó ekki sú eina. Jón taldi að yfirtaka hins opinbera á landsverslun á stríðsárunum, sem var fjármögnuð með lánsfé, hefði leitt til þess að fjármagn kaupmannastéttarinnar var lagt inn í bankanna til ávöxtunar. Bankarnir kepptust við að lána hið nýtilkomna sparifé til ríkisins og fyrirtækja í taprekstri, og þannig hefði orðið til falskur kaupmáttur sem átti sér ekki stoð í aukinni framleiðslu. Verðbólguna mætti því öðru fremur rekja til innlendra ríkisafskipta.

Jón var staðráðinn í að koma á jafnvægi í ríkisútgjöldum og hreinsa verðbólgu stríðsáranna úr efnahagslífinu. Hann beitti sér fyrir „harðhentri verðhjöðnun“ með hækkun vaxta og samdrætti á peningamagni í umferð.^[3] Á sparnaðarþinginu voru útgjöld ríkissjóð skorin niður um 15,5%. Verklegar framkvæmdir voru skornar niður um 25–30% og skólamál um 26%. Æðri menntun, listir og vísindi voru skert um 36%.^[4] Að sama skapi átti að afnema einkasölu hins opinbera á olíu og tóbaki. Niðurskurði á fjárlögum var fylgt eftir með hærri vöxtum, en Landsbanki Íslands, sem var ríkisbanki (og átti brátt að taka við seðlabankahlutverkinu), hækkaði vexti sína upp í 8%, sem var nokkuð hærra en í nágrannalöndunum. Þá dró Landsbankinn úr seðlamagni sínu í umferð um 48%. Þegar peningaskortur færi að gera vart við sig ætlaðist Jón til þess að fyrirtæki yrðu að lækka laun verkafólks, ellegar verða gjaldþrota.

Niðurskurðarleiðin gagnrýnd

Afleiðingarnar eru ekki með öllu ljósar en þær voru sársaukafullar á Íslandi, rétt eins og í nágrannaríkjunum. Atvinnuleysistölur eru ekki til fyrir tímabilið en hefur verið áætlað um 13% árið 1924 þrátt fyrir að stór hluti þjóðarinnar hafi verið búsettur í sveitum landsins. Rætt hefur verið um bylgju gjaldþrota í smærri byggðum.^[5] Á móti kom að í hönd fóru uppgangsár í sjávarútvegi sem áttu sinn þátt í að lina atvinnuleysi og hífa upp gengið. En jafnvel eftir að jöfnuði hafði verið náð í ríkisútgjöldum og lausaskuldir greiddar upp, vildi verkfræðingurinn Jón Þorláksson áfram fresta innviðauppbyggingu til að greiða enn frekar niður skuldir. Í stað þess að byggja vegi og brýr í strjálbyggðu landi án eiginlegs vegakerfis, vildi Jón forgangsraða því að Ísland yrði aftur ríki án ríkisskulda.

Ekki voru allir sammála áherslu Íhaldsflokksins á „niðurskurðarleiðina“. Bjarni Jónsson frá Vogi lagði hins vegar áherslu á að „hagsmunir ríkissjóða og hagsmunir þjóðarinnar fara ekki ávalt saman“. Í anda kennismiða „Modern Monetary Theory“ nú til dags taldi Bjarni að ekki væri hægt að líta á ríkissjóð sem „sparisjóðsbók” þar sem einungis væri hægt að eyða því sem væri lagt inn. Sparisjóðsbókin gæti staðið hallalaus þótt eigandinn dræpist úr sulti. Hlutverk ríkissjóðs væri öllu heldur að „vera alstaðar og ætíð til taks að styðja og hjálpa, þegar ríður á, þjóðinni til hagsbóta“. Koma ætti í veg fyrir „drepandi kyrrstöðu í landinu“ með því að efla framkvæmdir og fjárfestingu, „blóðrás þjóðfjelagsins“. Bjarni fordæmdi því tilraunina til að „bjarga þjóðinni með niðurskurði“. Alþingi hefði verið breytt í „Sláturfélag Suðurlands nr. 2“.6

Þrátt fyrir nokkuð framsækin viðbrögð stjórnvalda við heimsfaraldri COVID-19 virðist sem niðurskurðarhyggja lifi góðu lífi á Vesturlöndum. Seðlabankar heimsins hafa stórhækkað vexti þrátt fyrir hið augljósa að verðbólga áranna eftir heimsfaraldur sé ekki síst tilkomin vegna orku- og húsnæðisskorts. Launafólk verði að taka á sig kjaraskerðingar til að tryggja „efnahagslegan stöðugleika“ og niðurskurður verði að koma á móti nýjum útgjöldum því peningar séu ekki til. Spurningin sem vaknar er hvers vegna slíkar hugmyndir hafa enn aðdráttarafl í ljósi þess að afleiðingarnar virðast einkum felast í auknum samdrætti, misskiptingu og fátækt, auk þess að skapa kjöraðstæður fyrir uppgang öfgaafla í anda fasisma og popúlisma. Það kann að vera að svarið liggi í fræðilegri stöðnun á vettvangi hagfræðinnar og að fræðin hafi í of miklum mæli vikið fyrir hugmyndafræðinni.