Markmið opinberra fjármála er í stórum dráttum fjórþætt; að styðja við vaxtargetu þjóðarbúsins svo sem með innviðafjárfestingu, að draga úr hagsveiflum, endurúthluta gæðum í samfélaginu með skattheimtu og tilfærslum og að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála svo að ekki leiki vafi á vilja eða getu hins opinbera til að standa skil á skuldum og vaxtagreiðslum. Fólk kann að hafa ólíkar skoðanir á því hvernig eigi að endurúthluta gæðum í samfélaginu og jafnvel með hvaða hætti eigi að styðja við langtímahagvaxtargetu þjóðarbúsins. Hver sem stefna stjórnvalda er í þeim efnum verður alltaf mikilvægt að opinber fjármál hafi fjárhagslega burði til að styðja við fólk í gegnum efnahagssveiflur og forða hinu opinbera frá skuldakrísum sem geta riðið yfir ef fjármálastefnu hins opinbera skortir trúverðugleika.
Lög um opinber fjármál (LOF) sem tóku gildi í ársbyrjun 2016 kveða á um að opinber fjármálastefna uppfylli þrjár tölulegar fjármálareglur (sjá mynd 1). Megintilgangur tölulegra fjármálareglna laganna er að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála með viðunandi skuldahlutfalli og stuðla að efnahagslegum stöðugleika. Þetta eru nokkurs konar eilífðar markmið opinberra fjármála og ná þannig langt út fyrir kjörtímabil þjóðkjörinna fulltrúa sem geta fallið í þá freistni að reka ríkissjóð í óhóflegum halla en eftirláta næstu stjórnvöldum að taka óvinsælar en nauðsynlegar ákvarðanir.
Núgildandi fjármálareglur stuðla ekki að sveiflujöfnun
Samhliða framlagningu fjármálaáætlunar 2025-2029 lagði fjármála- og efnahagráðherra fram umræðuskýrslu um fjármálareglur laga um opinber fjármál1. Er skýrslunni ætlað að skapa umræðugrundvöll um endurskoðun tölulegra fjármálareglna LOF sem varða afkomu, skuldahlutfall og skuldaþróun A1-hluta hins opinbera2.
Heilt yfir sýnir reynslan af beitingu fjármálareglna að þær mynda mikilvægt akkeri fyrir fjármálastefnu hins opinbera, ekki síst þar sem þær krefja stjórnvöld um að rökstyðja sérstaklega ef það verða frávik frá reglunum. Það er síðan fjármálaráðs að leggja mat á þann rökstuðning og að lokum þarf samþykki Alþingis fyrir slíku. Núgildandi reglur hafa þó reynst fremur brothættar í þeim skilningi að tekjur hins opinbera hafa tilhneigingu til að lækka svo mikið í niðursveiflum á borð við þær sem hafa riðið yfir undanfarið, að erfitt og jafnvel óskynsamlegt getur verið að fylgja reglunum eftir. Þetta hefur leitt til þess að tölulegum fjármálareglum var vikið tímabundið til hliðar árið 2020 og taka að óbreyttu ekki gildi á ný fyrr en 2026.
Þrátt fyrir að yfirlýst markmið LOF sé að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála og stuðla að efnahagslegum stöðugleika þá miða allar tölulegu reglur laganna að því að tryggja sjálfbærni. Reglurnar veita í reynd ekki nægt svigrúm til að samhæfa opinber fjármál við breytingar í efnahagslífinu þegar þörf krefur og styðja þannig við stöðugleika í efnahagsmálum. Þeim fylgja líka óæskilegir hvatar því þær veita stjórnvöldum litla sem enga leiðsögn í efnahagsuppsveiflum þegar tekjur hins opinbera eru hlutfallslega háar og fátt sem hindrar þau í að verja tímabundið auknum tekjum í varanleg útgjöld, annað en ótti við sársaukafullt aðhald þegar í harðbakkann slær.
Skulda- og stöðugleikaregla betri kostur
Í umræddri skýrslu er farið yfir kosti og galla núgildandi reglna og annarra mögulegra valkosta. Reglur sem tryggja sjálfbærni opinberra fjármála veita gjarnan ekki nægilegt svigrúm fyrir sveiflujöfnun, og öfugt eins og sjá má á mynd 2. Svokölluð hagsveifluleiðrétt afkomuregla stuðlar að hvoru tveggja, en hún byggir á tölfræðilegu mati sem er mikilli óvissu háð og gæti þannig orðið flókið að framfylgja reglunni. Flóknar reglur leiða til þess að stefnu stjórnvalda skortir festu og almenningi og stofnunum reynist erfitt um vik að hafa eftirlit með stjórnvöldum og veita þeim aðhald. Af umfjölluninni í skýrslunni má ráða að samspil skuldareglu og svonefndrar stöðugleikareglu er líklegast til að samræmast markmiðum um sjálfbærni og stöðugleika, auk þess sem reglan væri tiltölulega einföld í framfylgd.
Stöðugleikaregla setur útgjöldum þær skorður að þau vaxi ekki hraðar en sem nemur vexti verðmætasköpunar til lengdar. Hún tekur þannig á neikvæðum hvötum núverandi fyrirkomulags sem gerir stjórnvöldum kleift að auka útgjöld um efni fram í uppsveiflum. Sé útgjaldavöxtur umfram þetta viðmið krefur reglan stjórnvöld um að fjármagna mismuninn með varanlegum tekjuráðstöfunum. Reglunni er því ekki ætlað að setja útgjaldastigi hins opinbera skorður, enda stjórnvöldum frjálst innan ramma reglnanna að auka útgjöld eins mikið og þeim hugnast, svo lengi sem þau eru fjármögnuð samhliða með tekjuráðstöfunum. Þess í stað er markmið reglunnar einkum að stuðla að efnahagslegum stöðugleika. Það gerir reglan með tvennum hætti. Í fyrsta lagi leyfir hún sjálfvirkum sveiflujöfnurum, þ.e. sjálfvirkum viðbrögðum tekna og gjalda við hagsveiflunni, að starfa óhindrað. Í öðru lagi kemur hún í veg fyrir að hagsveiflutengdum tekjum sé varið í aukin útgjöld.
Skýringarmynd af virkni stöðugleikareglu má sjá í mynd 3. Fastur vöxtur útgjalda leiðir til þess að útgjaldastigið verður lágt hlutfall af landsframleiðslu í uppsveiflum og fjármál hins opinbera draga þannig úr eftirspurn og verðbólguþrýstingi. Í niðursveiflum verða útgjöld hins opinbera hærra hlutfall af landsframleiðslu, svo fjármál hins opinbera styðja við eftirspurn og stuðla að bata á vinnumarkaði.
Annar kostur stöðugleikareglu felst í því að hún tekur til stærða sem stjórnvöld á hverjum tíma hafa beina stjórn á. Það gerir stjórnvöldum betur kleift að fylgja reglunni heldur en öðrum sem miða við hagstærðir sem verða fyrir beinum áhrifum af hagsveiflunni, svo sem heildarjöfnuður hins opinbera.
Þá er ekki ljóst að þörf yrði á að leggja fram fjármálastefnu við upphaf hvers kjörtímabils þar sem stöðugleikaregla felur sjálfkrafa í sér að markmið um afkomu og fylgni við grunngildi laga um opinber fjármál.
Hefðbundin sveiflujöfnun þarf að rúmast innan reglnanna
Tíð áföll hafa dunið yfir hagkerfi Vesturlanda á undanförnum 15 árum. Náttúruhamfarir hér á landi ásamt auknum stríðsrekstri erlendis og vaxandi áherslu á verndarstefnu í alþjóðaviðskiptum gefa til kynna að svo verði áfram. Til að tryggja að stjórnvöld hafi burði til að styðja við hagkerfið í gegnum slík áföll er nauðsynlegt að afkoma hins opinbera sé alla jafna sterk og styðji við lágt skuldahlutfall. Á það ekki síst við í litlu og sveiflukenndu hagkerfi eins og því íslenska.
Núverandi umgjörð opinberra fjármála sem verið hefur við lýði frá því lög um opinber fjármál voru innleidd árið 2016 hefur reynst vel. Til lengdar er þó hætt við að tíðar endurskoðanir fjármálastefnu og frávik frá tölulegum fjármálareglum dragi úr trúverðugleika umgjarðar um opinber fjármál. Sú staðreynd að tölulegum fjármálareglum laganna hefur verið vikið til hliðar og að þær taki ekki gildi fyrr en árið 2026 gefur tækifæri til að efla enn umgjörð opinberra fjármála.
Í nýlegri umræðuskýrslu um fjármálareglur er reynslan frá 2016 reifuð og kostir og gallar hinna ýmsu reglna kortlagðir. Samspil skuldareglu og stöðugleikareglu, sem kæmi í stað afkomureglu, gæti betur stuðlað að bæði sjálfbærni ríkisfjármála og stöðugleika í efnahagslífinu. Þá myndi stöðugleikaregla taka á þeim neikvæða hvata núverandi reglna sem gjarnan ýtir undir útgjaldavöxt í uppsveiflum en krefur stjórnvöld um aðhald í niðursveiflum.