Eining og samhæfing stjórnsýslukerfisins - úr kafla 1.1

Þótt stjórnvöld hafi lögum samkvæmt fjölbreytt og ólík verkefni, starfi á mismunandi stigum og stundum innan svæðisbundinna marka er ríkið eitt og óskipt og innan þess gilda ein lög. Sameiginlega hafa þau stjórnvöld sem mynda framkvæmdarvaldið þó það hlutverk að annast lagaframkvæmd. Í 1. málslið 14. gr. stjórnarskrárinnar er því slegið föstu að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum en forseti er hins vegar ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum, sbr. 1. mgr. 11. gr. hennar. Er því litið svo á að ráðherrar séu í reynd æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins og þar með yfirstjórnendur stjórnsýslunnar.

Af þessu leiðir að stjórnskipulega getur ekki verið um að ræða neina meðferð framkvæmdarvalds sem ekki er á ábyrgð einhvers ráðherra í ríkisstjórn. Stjórnarskráin gerir ráð fyrir því að störfum sé skipt með ráðherrum en í framkvæmd tekur sú skipan mið af skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta á hverjum tíma. Samkvæmt lögum um Stjórnarráð Íslands er hlutverk forsætisráðherra öðru fremur að gæta þess að verkaskipting innan Stjórnarráðsins í heild sé eins skýr og kostur er. Komi upp vafi eða ágreiningur um það undir hvaða ráðuneyti stjórnarmálefni heyrir sker forsætisráðherra úr. Enn fremur er það hlutverk forsætisráðherra að beita sér fyrir því að stefna og aðgerðir ráðherra á einstökum sviðum séu samhæfðar ef á þarf að halda. Samkvæmt lögunum skulu ráðherrarnir þó einnig sjálfir leitast við að samhæfa stefnu og aðgerðir ráðuneyta sinna þegar málefni og málefnasvið skarast. Af þessu, svo og sjálfum grundvelli stjórnarskrárinnar, verður ráðið að þótt stjórnsýslan heyri undir fleiri ráðherra, sem hver um sig ber sjálfstæða stjórnskipulega ábyrgð, sé henni ætlað að starfa sem einni samhæfðri heild undir verkstjórn forsætisráðherra. Í því sambandi er almennt rætt um „stjórnsýslukerfi“ ríkisins og með því vísað til þeirrar „skipulagsbundnu heildar sem stjórnvöld mynda á grundvelli þess stjórnsýslusambands sem á milli þeirra er“.^[1] Ráðherrar og ráðuneyti þeirra eru með þessum hætti hornsteinar stjórnsýslukerfisins.

[...]

Í upphafi síðastliðins árs taldi ég tilefni til að taka til athugunar að eigin frumkvæði mál sem laut beinlínis að samráði ráðherra á vettvangi ríkisstjórnarinnar. Tildrög málsins voru breyttar reglur dómsmálaráðherra um auknar heimildir lögreglu til að bera svonefnd rafvarnarvopn en samkvæmt fréttum virtist hann hafa gefið reglurnar út án samráðs við forsætisráðherra eða samráðherra sína í ríkisstjórn. Í samskiptum mínum við forsætisráðherra kom meðal annars fram að setning reglnanna hefði falið í sér „áherslubreytingu“.

Taldi ég að af því yrði ráðið að forsætisráðherra hefði í reynd talið útgáfu reglnanna „mikilvægt stjórnarmálefni“ í skilningi stjórnarskrár og laga um Stjórnarráð Íslands sem hefði þar af leiðandi átt að bera undir ríkisstjórnarfund áður en þær voru gefnar út.

Samskipti ráðherra, ekki síst í fjölflokka ríkisstjórn, eru að verulegu leyti pólitísks eðlis og að því leyti ekki umboðsmanns að hafa á þeim efnislega skoðun. Niðurlagsorðin í lokabréfi mínu til forsætisráðherra vegna málsins takmörkuðust því við að minna á þá lagalegu umgjörð sem þessum samskiptum væri engu að síður sett. Lagði ég þar á það áherslu að skeytingarleysi ráðherra gagnvart þessum reglum fæli ekki eingöngu í sér brot á formreglum heldur græfi undan því pólitíska samráði sem lög og stjórnarskrá gerðu ráð fyrir á vettvangi ríkisstjórnar. Lýsti ég því áliti mínu að brýnt væri að ráðherrar fylgdu þessum reglum af trúmennsku og hefðu markmið þeirra í huga. Í því sambandi sagði orðrétt í bréfinu^[2]:

Hljóta slík vinnubrögð og að vera til þess fallin að ráðherrar skiptist síður á skoðunum á opinberum vettvangi, svo sem mál þetta vitnar um, og ríkisstjórn birtist borgurunum sem samhentur hópur stjórnenda. Tel ég að hér sé þar af leiðandi um að ræða atriði sem hefur þýðingu fyrir það traust sem borgararnir eiga að geta borið til þess að æðsta stjórn landsins vinni mál og afgreiði af fagmennsku og yfirvegun.

[...]

Skorti á viðhlítandi samvinnu á milli ráðherra er þess vart að vænta að öðru máli gegni um ráðuneyti þeirra og undirstofnanir. Öllu heldur má þá frekar vænta þess að vandinn seytli niður eftir „sílóum“ stjórnkerfisins með tilheyrandi hættu á því að lögverndaðir hagsmunir borgaranna falli á milli skips og bryggju. Við slíkar aðstæður er einnig hætta á að ýmsar aðgerðir stjórnvalda, svo sem stefnumótun og samning lagafrumvarpa á þeim grunni, séu ekki byggðar á nægilegri heildaryfirsýn. Ekki þarf að fara mörgum orðum um að slíkt ástand mála er í andstöðu við þau grunnrök stjórnskipunarinnar sem áður er vikið að. Þeir sem starfa innan stjórnsýslunnar, hvort heldur er á æðri eða lægri stigum hennar, þurfa því að mínum dómi að hafa í huga að ekkert stjórnvald er eyland heldur hluti kerfis sem í heild sinni er trúað fyrir því að halda uppi lögum Alþingis.

Stjórnunar- og eftirlitshlutverk ráðherra - úr kafla 1.2.

Önnur mikilvæg forsenda fyrir heildstæðri og markvissri lagaframkvæmd er yfirstjórn og eftirlit ráðherra með þeirri stjórnsýslu sem undir ráðuneyti hans heyrir. Ef yfirstjórn og eftirliti með tiltekinni stjórnsýslu er ábótavant yfir lengra tímabil kann að skapast ástand þar sem tiltekin stofnun starfar meira eða minna á eigin forsendum án tillits til annarra þátta stjórnsýslunnar. Samkvæmt stjórnskipuninni eiga slík „fríríki“ innan stjórnsýslunnar ekki að geta orðið til. Ýmis mál sem koma til kasta umboðsmanns benda hins vegar til meiri eða minni veikleika innan stjórnsýslukerfisins að þessu leyti.

[...]

Á mannamáli þýðir þetta meðal annars að ráðherra getur aldrei sagt fyrirvaralaust að kerfislægur vandi stofnunar, sem undir hann heyrir, komi honum ekki við.

Þótt þau mál sem með einhverjum hætti lúta að yfirstjórn og eftirliti ráðherra (og ráðuneyta) heyri síður en svo til undantekninga hjá umboðsmanni tel ég ástæðu til að rifja hér sérstaklega upp álit mitt frá október síðastliðins árs vegna álitaefna um sérstakt hæfi fjármála- og efnahagsráðherra við sölu á 22,5% hlut í Íslandsbanka hf. í apríl 2022. Í málinu var ágreiningslaust að þegar ráðherrann tók ákvörðun um sölu eignarhlutarins var einkahlutafélag í eigu föður hans einn bjóðenda. Var það niðurstaða mín um þetta atriði málsins, sem óþarft er að tíunda frekar hér, að með því hefði verið brotið gegn sérstökum hæfisreglum stjórnsýsluréttar.

Sú spurning stóð hins vegar eftir hvers vegna sölumeðferðinni hefði verið hagað með þeim hætti að ráðherranum hefði í reynd ekki verið unnt að gæta að sérstöku hæfi sínu og hann þannig útsettur fyrir þeirri hættu á réttarbroti sem atvik málsins báru með sér að hefði raungerst. Var þá einnig haft í huga að af hálfu ráðherrans hafði ítrekað komið fram að af málinu yrði dreginn lærdómur til framtíðar en þau svör urðu vart skilin á aðra leið en hann teldi þá stöðu sem upp hafði komið ekki til eftirbreytni.

Í umræddu máli lá fyrir að eftir ákvörðun ráðherra um að hefja sölumeðferð á eignarhlut ríkisins hafði Bankasýsla ríkisins borið hitann og þungann af undirbúningi hennar og framkvæmd. Um þátt Bankasýslunnar hafði hins vegar verið fjallað í skýrslu Ríkisendurskoðunar um söluna á eignarhlut ríkisins í Íslandsbanka hf. haustið 2022. Athygli mín beindist því að skyldum ráðuneytisins við þær aðstæður sem uppi höfðu verið. Í því efni var í sjálfu sér ágreiningslaust að ráðherrann hafði borið stjórnskipulega ábyrgð á málinu. Hins vegar var í svörum ráðherrans til mín um þetta ítrekað vísað til lögbundinnar stöðu og hlutverks Bankasýslunnar. Urðu svör ráðherra vart skilin á aðra leið en að hann liti svo á að það hefði ekki verið hlutverk ráðuneytisins að fylgjast með því hvort og hvernig reglur um sérstakt hæfi horfðu við fyrirkomulagi sölumeðferðarinnar. Þessari afstöðu ráðherra var ég ósammála svo sem fram kom í áliti mínu^[3]:

Í samræmi við almenna skyldu stjórnvalda til að virða valdmörk sín bar ráðherra [...] við afskipti sín af Bankasýslunni að virða hlutverk og verkefni stofnunarinnar eins og þetta leiddi af lögum hverju sinni. Var það til að mynda lögbundið hlutverk Bankasýslunnar en ekki ráðherra að eiga visst frumkvæði að sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. og sjá um framkvæmd tillagna að fengnu samþykki hans. Þá bar ráðherra við möguleg tilmæli sín vegna meðferðar málsins að gæta þeirra nánari takmarkana og fyrirmæla sem leiddu af lögum. Að mínu mati haggaði þetta þó ekki almennri skyldu ráðherra til að fylgjast með því að starfræksla Bankasýslunnar væri í samræmi við lög og góða stjórnsýsluhætti. [/] Samkvæmt þessu get ég ekki litið öðruvísi á en að ráðherra hafi meðal annars borið að fylgjast með því eftir föngum hvort og hvernig fyrirhuguð sölumeðferð horfði við kröfum sérstakra hæfisreglna stjórnsýsluréttar.

[...]

Við rannsókn mína á málinu gat ég ekki séð að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefði við undirbúning málsins veitt álitamálum um sérstakt hæfi eftirtekt, svo sem með því að óska eftir rökstuddri afstöðu Bankasýslunnar til þess hvernig ráðgert fyrirkomulag við söluna horfði við að þessu leyti. Að þessu virtu taldi ég að stjórnsýsla ráðherra hefði ekki verið í nægilega góðu samræmi við stjórnunar- og eftirlitsskyldu hans eins og hún leiddi af stjórnarskrá og nánari fyrirmælum laga um Stjórnarráð Íslands.

Þetta mál er hér rifjað upp sem eitt dæmi um afleiðingar þess að ráðherra og ráðuneyti standi ekki undir yfirstjórnar- og eftirlitshlutverki sínu og þá með þeirri mögulegu afleiðingu að undirstofnanir fari á nokkurs konar „sjálfstýringu“. Hin hliðin á þessum vanda eru mál sem benda til þess að undirstofnanir skorti forsendur til að sinna verkefnum sínum með viðhlítandi hætti og þá án þess að alltaf verði séð að ráðuneytinu sé fyllilega kunnugt um vandann eða hafi þá gripið til aðgerða af því tilefni. [...] Þótt fyrrgreint mál Íslandsbanka hf. hafi farið hátt í opinberri umræðu á sínum tíma tel ég það þar af leiðandi fyrst og fremst til marks um kerfislægan vanda innan stjórnsýslunnar og þá ekki síst æðsta stigs hennar, Stjórnarráðsins.

Umboðsmaður mætti einnig í nokkur áhugaverð viðtöl sem rétt er að benda hér í lokin.^[4] Samhæfingarleysið lekur niður allt stjórnkerfið eins og sulta segir umboðsmaður og staðan fer versnandi frekar en að dragi úr vanda.