Nýleg álitsgerð fjármálaráðs um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun áranna 2025-2029 dregur margt áhugavert fram ásamt viðauka og fjórum sérritum ráðsins sem vert er að benda lesendum á og finna má á vefsíðu ráðsins.[1] Hér að neðan eru birtar aðeins styttar helstu ábendingar og ályktanir ráðsins úr álitsgerðinni:[2]
Fjármálaráð telur að mikið hafi áunnist varðandi gerð og framsetningu áætlana um opinber fjármál. Lögum um opinber fjármál var m.a. ætlað að auka formfestu bæði hvað varðar gerð áætlananna sjálfra og framkvæmd þeirra. Fjármálaráð hefur ekki skoðun á einstaka stefnumiðum en horfir þess í stað til þess hvort framlagðar áætlanir uppfylli þau grunngildi sem tíunduð eru í lögum um opinber fjármál og gildandi tölusettar fjármálareglur. Þannig líta álitsgerðir ráðsins til þess hvort stjórnvöld fylgi þeim áætlunum og uppfylli þau viðmið sem þau hafa sjálf sett sér. Grunngildin og fjármálareglurnar eru þau viðmið sem ráðið hefur til að styðja sig við í því verkefni.
Staða íslensks efnahagslífs og opinberra fjármála er góð í samanburði við flest önnur lönd í Evrópu. Íslenskt efnahagslíf hefur á síðustu áratugum orðið mun fjölbreyttara en áður og viðbragðsþróttur þess við áföllum aukist. Kaupmáttur hefur vaxið, atvinnuleysi er lágt, jöfnuður er mikill og lífskjör eru almennt með því besta sem þekkist meðal nágrannaþjóða okkar. Þá eru skuldir hins opinbera ekki mjög háar í alþjóðlegum samanburði en vaxtakostnaðurinn er þó hár. Þrátt fyrir að efnahagslífið standi nú á fleiri stoðum en áður er það enn sveiflukennt.
Í álitsgerð fjármálaráðs um síðustu fjármálaáætlun kom fram að ráðið teldi að skoða ætti gaumgæfilega kosti og galla þess að taka upp útgjaldareglu til að auka festu í opinberum fjármálum. Ráðið telur því afar jákvætt að ráðist hafi verið í að greina það verkefni.
Gagnsæi er ábótavant
Fjármálaráð telur að auka þurfi enn gagnsæi hvað varðar framsetningu upplýsinga um opinber fjármál. Eftir að endurskoðun var gerð á flokkun opinberra aðila í þjóðhagsreikningum Hagstofunnar eru þær upplýsingar ekki sambærilegar við skilgreiningar í lögum um opinber fjármál. Í endurskoðuninni var A-hluta ríkissjóðs skipt upp í þrjá hluta. Fjármálaráð leggur áherslu á að bætt verði úr þessum annmörkum við fyrsta tækifæri.
Staða opinberra fjármála einkennist af viðbrögðum við þeim áföllum sem riðið hafa yfir á síðustu árum, sérstaklega Covid-19 faraldrinum og nú síðast eldsumbrotum á Reykjanesi. Hjá því verður ekki litið að samdráttur hagkerfisins vegna Covid-19 var minni og skemmri en uppfærð fjármálastefna gerði ráð fyrir og hagvöxturinn sem fylgdi í kjölfarið meiri. Svigrúm sem myndaðist þegar dró úr kostnaði við aðgerðir tengdar Covid-19 var að hluta eytt í ný útgjöld. Af þeim sökum eru útgjöld hins opinbera í framlagðri áætlun hærri nú en þau voru fyrir Covid-19 áfallið, þrátt fyrir að betur hefði farið en á horfðist, bæði hvað varðar hið efnahagslega áfall og viðspyrnu hagkerfisins í kjölfarið.
Minna aðhald er í ríkisrekstri hér en í samanburðarlöndum
Samanburður við önnur lönd sýnir að hátt útgjaldastig og skort á aðhaldi í opinberum fjármálum er ekki hægt að réttlæta með viðbrögðum við heimsfaraldri Covid-19. Þegar útgjaldaþróun hins opinbera er borin saman við okkar helstu samanburðarlönd, Danmörk, Noreg og Svíþjóð, kemur í ljós að öll löndin gáfu vel í árið 2020 til að bregðast við heimsfaraldri Covid-19. Ísland var þó eina landið sem náði ekki fyrra útgjaldastigi strax ári síðar og hefur ekki enn komist þangað, enda þótt íslenskt efnahagslíf hafi náð kröftum sínum afar fljótt og vel eftir það áfall.
Ekki er nægjanlegt að draga úr afkomuhalla til að tryggja sjálfbærni opinberra fjármála til skamms tíma litið. Þegar til lengri tíma er litið blasa við miklar áskoranir. Nauðsynlegt er að meta áhrif þessara áskorana, t.a.m. öldrunar þjóðarinnar, minnkandi vöxt verðmætasköpunar, sem og kostnað við aðgerðir stjórnvalda sem miða að því að draga úr útblæstri gróðurhúsalofttegunda, á fjármál hins opinbera næstu áratugina.
Útgjaldavöxtur síðustu ára er ósjálfbær
Fjárhagsleg afkoma hins opinbera er veik, ekki síst vegna mikils útgjaldavaxtar undanfarin ár. Meiri hagvöxtur og hærri tekjur hins opinbera en ráð var fyrir gert í fyrri áætlunum sköpuðu svigrúm til að auka útgjöld sem er ekki sjálfbært þegar til lengdar lætur. Hagkerfið verður betur í stakk búið til að takast á við næstu efnahagslegu áraun ef haldið er aftur af útgjöldum þegar betur árar en áætlanir gerðu ráð fyrir.
Aðstæður í hagkerfinu kalla á aukið aðhald, a.m.k. í hagstjórnarlegu tilliti. Vaxta- og verðbólgustigið bendir til að þensla sé enn til staðar í hagkerfinu þrátt fyrir vísbendingar um að úr henni sé að draga. Í framlagðri fjármálaáætlun er fjöldi nýrra verkefna kynntur til sögunar en á móti er gert ráð fyrir óútfærðum sparnaði og forsendur um kerfisbundinn vöxt útgjalda lækkaðar. Fjármálaráð fagnar áformum um að draga úr vexti útgjalda á næstu árum, en telur jafnframt að þá vegferð hefði þurft að hefja fyrr.
Hætta á stigmögnun stríðsátaka, áskoranir í orku- og umhverfismálum og líkur á áframhaldandi jarðhræringum undirstrika mikilvægi þess að búa í haginn fyrir áföll í framtíðinni. Þegar að þeim kemur er mikilvægt að stjórnvöld hafi borð fyrir báru og þurfi ekki að treysta á óútfærðar forsendur um aðhald í útgjöldum og hagræðingu í rekstri hins opinbera.
Aðgerðir sem ætlað er að draga úr útgjaldavexti og auka tekjur hrökkva skammt til að mæta þeim auknu útgjöldum sem eru boðuð. Breytt aðferðafræði við afskriftir skattkrafna, sem leiðir til þess að reiknaðar tekjur ríkissjóðs aukast, gerir það að verkum að afkoma hins opinbera batnar nægilega á tímabili áætlunarinnar til að afkomumarkmiðum fjármálastefnunnar árið 2026 verði náð. Þannig er það þessi breytta aðferðafræði, frekar en forgangsröðun útgjalda, sem leiðir til þess að tölusett afkomuviðmið laga um opinber fjármál eru uppfyllt. Þar að auki eru framlög í varasjóði dregin talsvert saman frá gildandi fjármálaáætlun.
Óútfært aðhald er ógagnsætt og dregur úr trúverðugleika
Fjármálaáætlun gerir ráð fyrir að afkoma ríkissjóðs verði bætt um 9 ma.kr. á fyrsta ári áætlunarinnar með óútfærðum sparnaðarráðstöfunum en uppsafnaðar óútfærðar aðgerðir verða 18 ma.kr. árið 2027. Þá er gert ráð fyrir að uppsöfnuð tekjuaukning verði 9 ma.kr. árið 2027. Áætlaður afkomubati á tímabili framlagðrar fjármálaáætlunar byggist því að hluta á óútfærðum afkomubætandi ráðstöfunum árin 2025-2027. Fjármálaráð telur ekki trúverðugt að hafa 27 ma.kr. árlegt aðhald óútfært, sem kemur til viðbótar almennri hagræðingarkröfu á tilteknar stofnanir. Hætt er við að það muni koma fram í frávikum frá fjárlögum, sérstaklega þegar litið er til þess að fjárlög síðustu ára hafa nær undantekningalaust farið fram úr áætlunum hvað varðar útgjöld.
Í framlagðri fjármálaáætlun er gert ráð fyrir óútfærðri eignasölu er nemur 25 mö.kr. árið 2028. Þá kemur fram að ráðist verði í hana til þess að tryggja viðunandi skuldaþróun og skapa fjárhagslegt rými fyrir fjárfestingaráform stjórnvalda á tímabilinu. Hér skortir verulega á gagnsæi framlagðrar áætlunar.
Það dregur úr gagnsæi að sum boðaðra verkefna ríkissjóðs fara um sjóðstreymi í formi eiginfjárframlaga. Þau lenda þannig fyrir neðan strik í þeim skilningi að ekki sjást merki um þau á gjaldahlið, nema að takmörkuðu leyti. Slík fjármögnun hefur áhrif á lánsfjárþörf ríkissjóðs og vaxtakostnað. Fjármálaráð tekur undir varnaðarorð í framlagðri fjármálaáætlun um að endurlánum fylgi ákveðinn freistnivandi þar sem lánveitingar eru ekki gjaldfærðar og koma þannig ekki fram í afkomu ríkissjóðs A1-hluta.
Forsendur forgangsröðunar eru óljósar
Stöðvun ófjármagnaðra útgjalda og/eða aukin tekjuöflun eru forsenda þess að markmið um stöðugleika og sjálfbærni, þ.m.t. lækkun verðbólgu og vaxta, gangi eftir. Í framlagðri fjármálaáætlun er gert ráð fyrir byggingu Þjóðarhallar og nýs fangelsis á sama tíma og fallið hefur verið frá fyrri áformum um fjármögnun nýs húss viðbragðsaðila og viðbyggingu við Stjórnarráðið. Vafasamt verður að teljast að þessar mótvægisaðgerðir vegi verulega upp á móti fyrrnefndum boðuðum framkvæmdum.
Í síðustu álitsgerð fjármálaráðs varaði ráðið við að farið yrði í að auka almennar tilfærslur við þær aðstæður sem þá ríktu og ríkja enn í hagkerfinu. Betur færi á því að tilfærslur beindust að ákveðnum hópum sem taldir eru þeirra mest þurfa.
Skortur á gagnsæi um forsendur breytinga lífeyris
Fjármálaráð telur að traustari og gagnsærri greiningar þurfi að liggja að baki. Í fyrsta lagi ætti að útskýra nánar hvaða gögn liggja til grundvallar og til hvaða tímabils er litið. Í öðru lagi er vert að benda á að varasamt er að forsendubreyting sem byggir á hegðun einstaklinga síðustu ár sé merki um varanlega breytingu í þróun lífeyrismála, sérstaklega þar sem um er að ræða óvenjulegar aðstæður líkt og á tímum heimsfaraldurs Covid-19 þegar búast mátti við breytingum í hegðun og samsetningu þess hóps sem hér um ræðir. Forsendubreytingar sem ekki eru nægilega rökstuddar fara á svig við grunngildi um gagnsæi auk þess sem hætta er á að þær grafi undan festu og stöðugleika opinberra fjármála ef þær standast ekki þegar til lengri tíma er litið.
Í framlagðri áætlun er fjallað um að nýjar atvinnugreinar með háa framleiðni, t.d. þær sem byggja á hugviti, þurfi að taka við af ferðaþjónustu sem drifkraftar útflutningsvaxtar. Í áætluninni eru ekki tilteknar aðgerðir er miða að því að ná þessu markmiði. Fjármálaráð telur að auka þurfi gagnsæi hvað varðar stefnu stjórnvalda á íslenskum vinnumarkaði svo hægt sé að meta árangur stefnumörkunar stjórnvalda.
Verðmætasköpun og eignasala
Í síðustu álitsgerð lagði fjármálaráð áherslu á að sjálfbærni opinberra fjármála til lengri tíma verði aðeins tryggð með aukinni verðmætasköpun og að minni vöxtur framleiðni vinnuafls síðustu ára væri áhyggjuefni. Það er því ánægjulegt að sjá að stjórnvöld ætli sér að bregðast við og leggja aukna áherslu á atvinnugreinar með hærri framleiðni. Í ljósi gagnsæis er hins vegar skortur á útlistun aðgerða sem miða að því að ná fram þessum markmiðum.
Í framlagðri áætlun er gert ráð fyrir að ótilgreind eignasala árið 2028 muni skila 25 ma.kr. í ríkissjóð. Þessi eignasala er forsenda fyrir viðunandi skuldaþróun og á að skapa fjárhagslegt rými fyrir fjárfestingarform á tímabilinu. Í ljósi sjálfbærni er ekki heppilegt að útgjöld séu fjármögnuð með ótilgreindri eignasölu langt fram í tímann, því lengra sem horft er fram í tímann þeim mun meiri er óvissan og erfitt að segja hvort eignasala verði heppileg þá. Þannig er ábyrgð varpað á stjórnvöld framtíðar að fjármagna þau útgjöld sem núverandi stjórnvöld ætla að ráðast í.
Textinn er stytt útgáfa af kafla 1 í álitsgerð fjármálaráðs frá 30. apríl 2024 um fjármálaáætlun fyrir árin 2025-2029.