Kvótakerfi sjávarútvegsins er ein meginstoð auðlindanýtingar á Íslandi og þekkt víða um heim fyrir langa sögu með markaðskerfi í nýtingu náttúruauðlinda. Oft er rætt um úthlutanir og verðmæti kvóta, en síður um hvernig hönnun markaðarins sjálfs, til dæmis takmarkanir á viðskiptum, hefur áhrif á hverjir njóta arðsins af auðlindinni.
Kjarni greinarinnar er einfaldur: hagnaður af framsölum veiðiheimilda rennur að mestu til útgerðareigenda, þar sem heimildir eru að jafnaði úthlutaðar þeim. Sá hagnaður er í reynd auðlindarenta (e. resource rent), umframafkoma sem myndast þegar framboð er bundið með heildaraflamarki. Fræðilega séð tryggja frjáls og skilvirk viðskipti að kvótinn endi hjá þeim sem nýta hann á hagkvæmastan hátt, óháð upphafsúthlutun, og tekjur af lönduðum afla endurspegla þá lokadreifingu.
Hagnaður af framsölum ræðst hins vegar einnig af upphafsúthlutun: þeir sem nýta minna en þeim var úthlutað selja heimildir og innleysa rentuna, sem fellur þannig fyrst og fremst kvótaeigendum í skaut. Hvað með aðra sem reiða sig á verðmæti auðlindarinnar, t.d. sjómenn og almenning? Ef ætlunin er að breyta dreifingu arðsins án þess að breyta upphafsúthlutun veiðiheimilda þarf annaðhvort að breyta hönnun markaðarins (t.d. setja skilyrði um viðskipti milli ólíkra skipa) eða beina hluta auðlindarentunnar til ríkisins með auðlindagjaldi.
Markaðshönnun er ekki hlutlaus. Það skiptir máli hvort og hvernig má framselja og til hvaða aðila. Slíkar ákvarðanir móta það hverjir halda áfram að veiða, hverjir hætta, og hvernig arðurinn, sérstaklega auðlindarentan, skiptist milli stétta, svæða og byggðarlaga.
Greinin byggir á nýrri rannsókn sem nýtir breytingar í íslenska kvótakerfinu og hagfræðilega líkanagerð til að meta áhrif takmarkana á framsal og hvernig slík hönnun hefur áhrif á tekjuskiptingu, starfsmöguleika og heildarhagnað. Með því er sýnt fram á hvernig stjórnvöld geta stýrt niðurstöðum kerfisins með markvissri markaðshönnun eða skattheimtu á úthlutanir. Niðurstöðurnar varpa ljósi á grundvallarval sem íslensk stjórnvöld standa ávallt frammi fyrir: hverjir eiga að fá að veiða fiskinn og hvers vegna.
Kvótakerfið sem tæki til hagkvæmni og sem dreifingartæki
Upphafleg markmið kvótakerfisins voru meðal annars að tryggja sjálfbæra nýtingu fiskimiða og auka hagkvæmni í sjávarútvegi. Kvóta, hlutdeild í veiðiheimildum, er úthlutað að kostnaðarlausu (til þeirra sem hafa veitt) og hann er síðan framseljanlegur. Framsal veiðiheimilda skapar verðmæti en sá hagnaður rennur hvorki til sjómanna né almennings. Samt eiga margir hópar, ekki síst vinnuaflið, hlut að verðmætasköpuninni sem verður til í gegnum slíkt framsal.
Hvað gerist þegar kvóti færist á milli útgerða? Til að svara því styðst rannsókn mín við breytingu kvótakerfisins árið 2001, þegar smábátum var heimilað að eiga viðskipti með veiðiheimildir. Þá fór kvóti að færast í auknum mæli til þeirra báta sem nýttu hann betur. Það þýddi oft minni mannafla, meiri framleiðni og hærri laun, en færri störf.
Ég beini sérstaklega sjónum að tilfærslu svokallaðs aflamarks – svonefndur „leigukvóti“ – sem er stærri og virkari markaður en varanleg tilfærsla á heildaraflaheimildum. Leigukvóti spannar allt að fjórðung af árlegum landaðri afla á Íslandi.[1] Áhugavert er að breytingin 2001 fólst ekki í breytingu á úthlutun þorskheimilda heldur aðeins í því að smábátum var heimilað að framselja hluta þeirra, auk þess sem bætt var við heimildum í öðrum tegundum, einkum ýsu.
Afleiðingarnar létu ekki á sér standa. Innan þriggja ára frá lagabreytingunni jókst aflahlutur öflugustu smábátanna um 15 prósentustig miðað við upphaflega úthlutun, á meðan fjöldi vinnudaga í greininni dróst saman um 12%. Á sama tíma jukust launatekjur sjómanna efst í tekjuskiptingunni hraðar en hjá öðrum, og launamunur meðal sjómanna jókst um 25%. Áhafnir í minni útgerðum eiga því síður kost á að jafna tekjur sínar með störfum í öðrum greinum eftir tekjufall í sjávarútvegi. Með öðrum orðum fól framsal kvóta í sér tilfærslu tekna frá áhöfnum með lægri heildartekjur til þeirra sem stóðu betur.
Þessi þróun endurspeglar undirliggjandi hvata: Sjómenn fá yfirleitt greitt sem hlutfall af aflaverðmæti, ekki sem hlutdeild í hagnaði af kvótaviðskiptum. Því rennur meginhluti hagnaðar af framsölum veiðiheimilda til útgerðareigenda, en ekki til áhafna.
Framseljanlegur kvóti hefur án vafa stuðlað að betri nýtingu aflaheimilda, en ábati þessarar hagkvæmni hefur dreifst ójafnt. Minni mannaflaþörf þýðir færri störf og stærri hluti kvótans, og þar með arðsins, rennur til útgerða sem greiða hærri laun.
Framleiðslukrafa og markaðsskipting
Til að bregðast við áhrifum frjáls markaðar hafa íslensk stjórnvöld innleitt tvær reglur sem takmarka framsal veiðiheimilda og hafa þannig bein áhrif á hvernig arðurinn dreifist innan kerfisins.
Framleiðslukrafan, oft kölluð 50% reglan, kveður á um að útgerðir sem hyggjast halda úthlutuðum kvóta þurfi að veiða að minnsta kosti helming hans. Um 16% allra útgerða á tímabilinu 1998–2008 landa nákvæmlega eða rétt yfir helming úthlutunar sinnar. Þessar útgerðir halda til veiða á dögum með lakari afkomu í stað þess að framselja kvóta til afkastameiri báta, en á móti kemur að bátarnir eru mannaflafrekari og áhöfnin oftar í lægri tekjuhópum. Reglan hægir því á hagræðingu, en stuðlar að jafnari tekjuskiptingu og viðheldur atvinnu í byggðum þar sem minni útgerðir eru ráðandi.
Í öðru lagi er markaðsskipting: smábátakerfi sem bannar framsal aflamarks frá smábátum til stærri skipa. Þetta fyrirkomulag, sem ber að aðgreina frá strandveiðikerfinu sem kom síðar, hefur haft veruleg áhrif á verð og viðskipti: Kvóti innan smábátakerfisins selst að jafnaði um 30% lægra en á kvótamarkaði stærri báta. Þessi verðmunur endurspeglar að meira afli helst innan kerfisins en ella. Smærri bátar eru mannaflafrekari og áhafnir þeirra tilheyra oftar lægri tekjuhópum. Markaðsskiptingin ver því hagsmuni lágtekjuhópa og dregur úr fækkun starfa.
Þessar tvær takmarkanir draga báðar úr hagkvæmnisleit markaðarins en bæta jafnframt hlutdeild minni aðila í arðinum af auðlindinni.
Ólík hlutverk takmarkanna
Hversu mikill er kostnaðurinn af minni hagkvæmni og hversu mikið skila reglurnar í vernduðum störfum og auknum jöfnuði, óháð öðrum breytingum í greininni? Til að svara því þarf líkan sem hermir kaup, sölu og aflaverðmæti kvóta og metur áhrif reglanna á nýju jafnvægi á markaði. Til að greina þessi áhrif er í rannsókninni að baki þessari grein[2] notast við líkan sem finnur nýtt jafnvægi á markaði með kvóta að teknu tilliti til tilvika með og án viðskiptatakmarkana. Líkanið metur lækkun á hagnaði sem kostnað (miðað við frjálsan markað) og vegur hann á móti ávinningi í fjölgun starfa og jöfnun tekna. Með því má greina og afmarka áhrif viðskiptatakmarkana frá öðrum áhrifum t.d. breytingum á fiskistofnum og tækniþróun.
Niðurstöðurnar úr líkaninu sýna að takmarkanirnar gegna ólíkum hlutverkum í stefnumótun stjórnvalda. Framleiðslukrafan skilar marktækri tekjujöfnun. Þeir bátar sem reglurnar takmarka eru ekki sérstaklega mannaflafrekari en aðrir, en þeir eru mun líklegri til að hafa áhafnir með lægri launatekjur sem ekki eru jafnaðar með tekjustoðum utan sjávarútvegsins. Reglan hvetur til meiri löndunar hjá þessum útgerðum og hækkar þannig tekjur þeirra áhafna en …
