Fjármálaáætlun fyrir árin 2027 til 2031 hefur verið lögð fram. Henni er ætlað að setja starfsemi ríkisins fjárhagslegan ramma og tryggja jafnvægi í ríkisrekstri og stöðugleika í efnahagsmálum. Allt frá setningu laga um opinber fjármál árið 2015 hafa fjármálaáætlanir lagt höfuðáherslu á tölulegar viðmiðanir um afkomu ríkissjóðs og skuldsetningu ríkisins. Áætlanir á þeim grunni með útgjöldin ein til aðhalds líta fram hjá því að meginverkefni ríkisins er að þjóna almannahagsmunum og koma á þeim breytingum sem sem þarf til að tryggja þá á hverjum tíma. Afleiðing þess er sú stöðnun sem einkenndi árin 2017 til 2024. Þau sem komu að stjórnarmyndun þá með væntingar um breytingar sátu föst í viðjum fjármálaáætlana sem markaðar voru af niðurbroti á tekjuöflun ríkisins árin á undan og engum vilja til breytinga. Umbótamálum var ekki sinnt og viðbrögð við áföllum voru endaslepp. Leiddi það til hallareksturs og skuldasöfnunar.

Þessi fjármálastjórn var gagnrýnd í aðdraganda síðustu kosninga og umbætur á henni var meginstef í stefnu og störfum nýrrar stjórnar á fyrsta árinu. Búast mátti við því að í fyrstu eiginlegu fjármálaáætlun hennar yrði dreginn lærdómur af fortíðinni og vikið frá þeim vinnubrögðum sem tíðkast höfðu. Það er ekki gert í fyrirliggjandi áætlun. Reynsla fyrri ára er að vísu gagnrýnd en áætlunin sjálf einkennist af sömu möntrum um stöðugleika og jafnvægi en kemst ekki upp úr hjólförum fyrri tíma.

Af áætluninni að dæma mætti ætla að jafnvægi í rekstri ríkissjóðs og efnahagsmála sé eina markmið ríkisfjármála en svo er ekki. Ríkisfjármál eru verkfæri stjórnvalda til að móta samfélagið eftir þörfum borgaranna, óskum þeirra um breytingar og sinna nýjum verkefnum. Jöfnuður í ríkisfjármálum er nauðsynlegt skilyrði fyrir varanlegum árangri í þeim efnum en hann er ekki meginmarkmið. Fjármálaáætlun á að gera grein fyrir áformum stjórnvalda í samræmi við stefnu þeirra, skilgreina umbætur og verkefni og setja þeim fjárhagslegan ramma sem tryggir jafnvægi í ríkisfjármálum.

Hæpnar forsendur

Áður en vikið er að efni áætlunarinnar er rétt að benda á veikleika í forsendum hennar. Í fyrsta lagi að staðhæft er að að ríkisstarfsmönnum hafi fjölgað um 19% milli áranna 2019 og 2025 sem virðist vera ein helsta ástæðan fyrir stefnu hennar. Hæpið er að byggja áætlun á slíkri einföldun og ekki sannfærandi að setja þetta fram án samhengis við aðra þætti svo sem breytingar íbúafjölda og fleira sem til skýringar getur verið. Íbúum í landinu fjölgaði á þessum árum um 11,5%, og íbúum 75 ára og eldri, sem líta má á sem vísbendingu um auknar þarfir velferðarkerfanna, fjölgaði um rúm 25%.

Óvarlegt er að álykta í þessu efni út frá tölum sem taka einungis til fárra ára. Í gögnum Hagstofu Íslands um fjölda starfandi í atvinnugreinum á tímabilinu 1991 til 2025 eru tölur sem taka til nær allrar starfsemi ríkis og sveitarfélaga og gefa góða mynd af fjölda opinberra starfsmanna og opinberra umsvifa þegar litið er til langs tíma, m.a. vegna þess að þær ná til verkefna sem færst hafa milli opinberra aðila á tímabilinu. Þar kemur fram fjöldi starfandi í atvinnugreinunum Opinber stjórnsýsla, fræðslustarfsemi, heilbrigðis- og félagsþjónusta. Mynd 1 sýnir fjölda starfandi í þessum atvinnugreinum sem hlutfall af fjölda starfandi alls. Á þessu tímabili hefur að jafnaði 29-30% allra starfandi verið í þessum atvinnugreinum. Tölurnar ná til allra starfsmann ríkis og sveitarfélaga og stofnana sem sinna hinum tilteknu verkefnum sem oftast eru greidd af opinberum aðilum og gefa því góða mynd af umsvifum hins opinbera í atvinnulífinu. Fjölgun starfa í þessum atvinnugreinum hefur að jafnaði verið um 0,0001 prósentustig á ári. Miklar sveiflur hlutfallsins á tímabilinu stafa fyrst og fremst af sveiflum í heildarfjölda allra starfandi aðallega vegna tímabundins innflutnings vinnuafls í öðrum atvinnugreinum.

Í öðru lagi er slök staða ríkissjóðs talin stafa af óheftum vexti útgjalda. Virðist það fremur byggt á síbylju um þetta en rökstuðningi og greiningu á tiltækum upplýsingum um þróun í þessu efni sem segja allt aðra sögu. Á mynd 2 eru tekjur og gjöld hins opinbera á árunum 2005 til 2024 sýnd sem hlutfall af vergri landsframleiðslu hvers árs. Gjöld sem % af VLF hafa nánast staðið í stað á tímabilinu en tekjur hafi lækkað um 0,36 prósentustig á ári að jafnaði. Gjöldin hækkuðu mikið í Hruninu en fóru síðan lækkandi til ársins 2013. Tekjurnar lækkuðu einnig stórlega en fóru svo vaxandi og jafnvægi náðist það ár. Eftir það lækkuðu bæði gjöld og tekjur allt til ársins 2019 þegar að gjöldin uxu og tekjur drógust saman vegna farsóttar og eldvirkni. Þessi mynd sýnir glöggt að skýringin á á halla og skuldasöfnun ríkissjóðs er ekki óheftur vöxtur útgjalda heldur fjármálastjórn á þessum tíma og ófjármögnuð viðbrögð við heimsfaraldrinum og eldgosunum á Reykjanesi.

Fjármálastjórninni á sér eru pólitískar skýringar. Árin 2017-2019 voru síðustu ár uppsveiflu í efnahagslífinu sem staðið hafði frá árinu 2010 þegar endurreisnin eftir hrunið skilaði árangri með jafnvægi í ríkisfjármálum og hagvöxtur hófst. Ríkisstjórn áranna 2013-2016 gróf undan þeim árangri með með því að lækka tekjustofna ríkisins og tækifæri nýrrar stjórnar árið 2017 til að snúa af þeirri braut nýttist ekki vegna ósamstöðu innan hennar. Annar þáttur aukinna skulda voru fjárhagsleg áföll vegna Covid og kostnaður vegna eldgosa. Verja þurfti afkomu heimila og bregðast við tímabundnum aðstæðum í rekstri fyrirtækja en því var hvorki mætt með tekjuöflun né þess gætt að almannafé rynni ekki til aðila sem voru í færum til að bregðast við af eigin rammleik. Þessi pólitísku mistök, niðurskurður tekna og ófjármagnaðar aðgerðir, höfðu í för með sér niðurbrot innviða, hallarekstur og skuldasöfnun ríkissjóðs.

Kostnaður við siðað samfélag

Í stað þess að byggja fjármálaáætlun á kreddum um ágæti niðurskurðar og lágra ríkisútgjalda, sem hvorki er stutt fræðilegum rökum né samrýmist reynslu, ætti að líta til sögulegrar þróunar ríkisfjármála og skýringa á henni. Lönd með hátt stig opinberra útgjalda raða sér jafnan í efstu sæti á listum yfir þjóðir með háar tekjur á mann og ekki síður á öðrum mælikvörðum hagsældar. Hagsagan sýnir að umsvif hins opinbera hafa á liðnum áratugum farið vaxandi í flestum löndum. Þær breytingar hafa ekki verið geðþóttaákvarðanir stjórnvalda en eiga sér efnahagslegar og félagslegar skýringar.

Wagner lögmálið – Umfang og fjárhagsleg byrði ríkisvaldsins eykst óumflýjanlega samhliða því að efnahagskerfið þróast – var sett fram af þýskum hagfræðingi Adolph Wagner á fyrstu áratugum 20. aldar, byggt á hagsögu sem sýnir að vaxandi þjóðarhag fylgdi jafnan það að hærra hlutfalli af VLF var varið í samneyslu. Með aukinni neyslugetu breytist samsetning eftirspurnar almennings eftir vörum og þjónustu. Vaxandi hluti hennar verður spurn eftir þjónustu sem ekki er ekki unnt að miðla á markaði. Dæmi um það er heilbrigðisþjónusta, framfærslu- og sjúkratryggingar og menntun en einnig löggæsla, samgöngur og margt fleira.

Þróun opinberra útgjalda hér á landi hefur löngum verið í samræmi við Wagner lögmálið eins og sjá má á mynd 3, sem byggð er á tölum af vef Hagstofu Íslands. Frá stríðslokum til aldamótanna uxu þau úr rúmlega 20% af VLF í um 45% eða um nálægt 0,35 prósentustig á ári. Frá aldamótum til 2025 hafa þau staðið í stað og verið um 45% af VLF að frátöldum árunum eftir hrun og Covid-árunum. Á sama tíma hafa kröfur um bætta opinberri þjónustu á mörgum sviðum vaxið vegna breyttrar eftirspurnar og af lýðfræðilegum ástæðum. Við því var ekki brugðist og kemur það nú fram í þjónustuskorti og innviðaskuld. Við þær aðstæður er það lítt skiljanlegt að setja fjármálaáætlun það markmið að draga enn frekar úr þjónustu ríkisins án þess að styðja það sannfærandi rökum. Bætt opinber þjónusta og uppbygging innviða var stór þáttur í stefnumótun flestra flokka fyrir kosningar og er í yfirlýstri stefnu ríkisstjórnarinnar. Þess sér ekki merki í fjármálaáætluninni.

Almenningur í landinu gerir sér fulla grein fyrir því að opinber þjónusta og uppbygging innviða kostar fé og að þess verði að afla með sköttum og gjöldum. Hann þekkir óviðunandi ástand í heilbrigðismálum, langa biðlista eftir læknisaðgerðum, skort á starfsfólki og ófullnægjandi þjónusta í ýmsum málaflokkum og veit að úr því verður ekki bætt nema með fjölgun starfsmanna og auknu fjármagni. Uppbygging innviða í samgöngum og víðar er brýn og kostnaðarsöm. Í síðustu alþingiskosningum valdi meirihluti kjósenda flokka sem boðuðu breytingar í þessum efnum en þeir flokkar sem verið höfðu við stjórn og boðuðu óbreytt ástand guldu afhroð.

Þau rök að ríkissjóð skorti fé eru ekki trúverðug. Almenningur þekkir vankanta skattkerfisins og ójafnræðið í því að meginþunga skattheimtu er beint að launamönnum og almennri neysluvöru en tekjur af fjármagni og atvinnurekstri eru lítt skattlagðar og auðvelt að koma þeim undan skattlagningu vegna gata í skattkerfinu. Þessar tekjur og eignir byggðar upp af þeim hafa aukist mikið á síðustu áratugum. Kannanir hafa jafnan sýnt vilja almennings til útrýma misræmi í skattlagningu, loka skattagötum og stuðla að réttlátri skattframkvæmd og lítill vafi er á að mikill stuðningur yrði við átak í þeim efnum.

Önnur leið til tekjuöflunar er að nýting auðlinda landsins verði látin skila réttmætum arði til samfélagsins. Afstaða almennings á sl. ári til hækkunar veiðigjalda sýndi með ótvíræðum hætti vilja hans í þeim efnum. Þar var einungis tekið lítið skref sem fylgja þarf eftir með samræmdum reglum um allar náttúruauðlindir landsins og óskorað tilkall þjóðarinnar til arðsins af þeim.

Húsnæði, vextir og krónan

Til þess að fjármálaáætlun þjóni tilgangi sínum þarf hún að taka til alls þess sem ætla má að komi upp á áætlunartímabilinu og er líklegt til þess að hafa veruleg áhrif á ríkisfjármálin. Eitt slíkra mála eru húsnæðismálin. Í umræðu síðustu ára hefur komið fram að staða tekjulágra kaupenda á íbúðamarkaði er afar slæm. Í fjármálaáætluninni segir að húsnæðismál séu „eitt mikilvægasta efnahagslega viðfangsefni stjórnvalda“ og einnig er bent á það að framlög ríkissjóðs til húsnæðismála séu að mestu á eftirspurnarhlið markaðarins og þau séu dreifð á alla tekjuhópa en hvort tveggja leiðir til hækkunar á íbúðaverði. Þrátt fyrir þessa greiningu ber fjármálaáætlunin ekki þess merki að stjórnvöld hyggist grípa til aðgerða og ekkert fé er áætlað til þeirra. Virðist helst ætlað að lægri verðbólga og lægri vextir leysi vandann sjálfkrafa.

Vonir um lækkandi raunvexti eru ekki raunhæfar. Umsvif ríkisins á lánamarkaði kunna að dragast saman með bættri afkomu ríkissjóðs og lækkandi skuldum en ekki er víst að það dugi til teljandi áhrifa á vaxtastig í landinu. Þeir kraftar sem halda vöxtum uppi og stafa af krónunni sjálfri …