Nýlega kom út skýrsla á vegum forsætisráðuneytisins um íslenska embættismannakerfið í alþjóðlegum samanburði. Skýrslan ber yfirskriftina Kjölfesta í hringiðu lýðræðisins og byggir á umfangsmikilli rannsókn sem stóð yfir í tvö og hálft ár. Þar er farið yfir sögu og þróun íslenska embættismannakerfisins. En hvað er embættismannakerfi? Í stuttu máli, er embættismannakerfi þjóðríkja það fyrirkomulag sem stjórnvöld hafa ákveðið að skuli gilda um stöður, hlutverk, ráðningar og ákvarðanir um starfslok starfsfólks í æðstu stöðum stjórnkerfisins, starfsfólks sem starfar daglega í mestri nálægð við ráðherra.

Tvennt er mikilvægt að hafa í huga við lestur skýrslunnar þegar íslenska embættismannakerfið er skoðað í alþjóðlegum samanburði. Í fyrsta lagi, hvers ber að gæta þegar kerfi annarra ríkja eru skoðuð í þeim tilgangi að draga af þeim lærdóma fyrir okkar eigið embættismannakerfi. Í öðru lagi, í vestrænum lýðræðisríkjum eru í megindráttum til tvenns konar embættismannakerfi; fagleg embættismannakerfi og pólitísk embættismannakerfi.

Þegar skipulag embættismannakerfa landa er skoðað þá blasir við okkur fyrirkomulag sem er niðurstaða af ákveðnu sögulegu og pólitísku ferli. Sú niðurstaða sýnir hvernig stjórnvöld á hverjum tíma brugðust við staðbundnum vandamálum eða leituðust við að ná tilteknum markmiðum. Pólitískt og stjórnsýslulegt samhengi breytinga sem gerðar voru skiptir máli, tildrög þeirra og hvað breytingarnar áttu að leysa. Þá fyrst er hægt að draga ályktanir um það hvaða hugmyndir megi yfirfæra frá einu landi til annars og þá hvernig.

Tvær tegundir embættismannakerfa

Eins og fyrr segir þá eru almennt tvær tegundir embættismannakerfa ríkjandi í vestrænum lýðræðisríkjum; faglegt embættismannakerfi og pólitískt embættismannakerfi. Eitt af því sem aðgreinir þessi kerfi er hvernig virkni þeirra tengist þrískiptingu valdsins, löggjafarvalds, framkvæmdavalds og dómsvalds.

Á Norðurlöndum og í ríkjum norður Evrópu eru fagleg embættismannakerfi ríkjandi. Í faglegum embættismannakerfum eru embættismenn í efstu lögum kerfisins valdir, ráðnir eða skipaði í embætti á grundvelli hæfni (e. merit). Við mat á hæfni er unnið eftir fyrirfram skilgreindu valferli sem ýmist er í höndum sérstakra stofnana innan ríkisvaldsins, stofnana sem eru sjálfstæðar í störfum sínum gagnvart ríkisvaldinu (Bretland og Írland), ráðherranefnda (Danmörk), eða hæfnisnefnda eins og hér var tekið upp með stjórnarráðslögunum 2011.

Embættismönnum í faglegum embættismannakerfum ber skylda til að aðstoða ráðherra, hvar í flokki sem þeir standa, af heilindum, heiðarleika, hlutlægni og óhlutdrægni. Í sumum löndum eru staða, hlutverk og skyldur embættismanna skráð í lög eða sérstakar starfsreglur (e. Civil Service Code). Í reynd eiga þessar reglur að virka þannig að embættismönnum í faglegu embættismannakerfi ber að veita ráðherrum ráðgjöf og upplýsingar, sem eru sannleikanum samkvæmar og byggja á bestu fáanlegu þekkingu á hverjum tíma, en líka að geta komið varnaðarorðum til ráðherra.

Hafa þarf í huga að almennt eru ráðherrar lýðkjörnir fulltrúar með umboð frá kjósendum, en embættismenn ekki. Völdin eru ráðherrans, en embættismenn hafa áhrif. Tilgangur þeirra áhrifa er að tryggja aðstoð við ráðherrann svo að stefna hans og áherslur nái fram að ganga, en um leið að vara ráðherra við hugsanlegum áhrifum og afleiðingum ákvarðana. Embættismönnum ber ávallt að gæta þess að ákvarðanir ráðherra standist lög og brjóti ekki í bága við stjórnarskrá. Til að geta uppfyllt þessar skyldur þarf embættismaður að geta talað opinskátt og af hreinskilni við ráðherra og vakið athygli hans á óvæntum áhrifum sem ákvarðanir hans gætu haft án þess að óttast um stöðu sína eða annan eftirmála. Þetta kallast á ensku „speak truth to power“ eða „give frank and free advice“. Í umræðu um hugsanleg lögbrot ráðherra eða hneykslismál, hefur athyglinni verið beint að skyldum embætttismanna. Nægir þar að nefna „Minksagen“ í Danmörku 2020, „Partygate“ málið í Bretlandi 2020 og „The Robodebt scheme“ í Ástralíu 2016-2019. Ákvarðanir ráðherra sem ekki standast lög geta ekki aðeins valdið fjölskyldum og fyrirtækjum skaða, heldur einnig bakað ríkinu skaðabótaskyldu með kostnaði fyrir ríkissjóð.

Skipunartími embættismanna

Skipunartími og ákveðið starfsöryggi æðstu embættismanna í þessu samhengi er talið skipta máli. Algengast er að skipunartími æðstu embættismanna sé 5-7 ár með möguleikum á einni endurráðningu að þeim tíma liðnum. Ráðherrar eiga ekki að geta, að eigin geðþótta, ráðið eða rekið æðstu embættismenn ríkisins. Eins og fram kemur í skýrslunni þykir mikilvægt að skipunartími æðstu embættismanna, einkum ráðuneytisstjóra, sé lengri en eitt kjörtímabili og að ákveðin stöðugleiki ríki um þessa tilteknu embættisskipun. Ástæðan er sú sem að ofan greinir, þ.e. að geta veitt ráðherrum upplýsta og gagnreynda ráðgjöf, en einnig aðhald til að koma í veg fyrir hugsanlegar kostnaðarsamar afleiðingar. Rannsóknir sýna að stofnanaminni í efstu þrepum stjórnkerfisins sé eitt af því sem getur skipt …