Árið 2015 tóku gildi ný lög um opinber fjármál nr. 123/2015 sem mörkuðu tímamót í umgjörð ríkisfjármála á Íslandi. Með lögunum var leitast við að efla aga í ríkisfjármálum, styrkja stefnumótun til lengri tíma og auka gagnsæi og ábyrgð í opinberri fjármálastjórn. Lögin eru í samræmi við þróun í öðrum löndum þar sem aukin áhersla hefur verið lögð á reglubundna umgjörð, skýrar fjármálareglur og sjálfstætt eftirlit opinberra fjármála. Stofnun fjármálaráðs var lykilþáttur í þeirri uppbyggingu. Hér á eftir verður leitast við að draga saman reynslu af lögunum á fyrsta áratug þeirra og meta hvernig til hefur tekist við innleiðingu þeirra, bæði hvað varðar form og framkvæmd.
Lög um opinber fjármál kveða á um heildstæða umgjörð fyrir stefnumótun, áætlanagerð og framkvæmd ríkisfjármála. Þar vegur þyngst innleiðing fjármálareglna sem ætlað er að stuðla að sjálfbærni opinberra fjármála til lengri tíma. Í lögunum er einnig lögð áhersla á aukna formfestu í áætlanagerð, einkum með tilkomu fjármálastefnu sem ný ríkisstjórn setur sér og fjármálaáætlunar til fimm ára sem Alþingi afgreiðir árlega. Með þessu er leitast við að tryggja meiri fyrirsjáanleika og samfellu í opinberri fjármálastjórn.
Fjármálaráð telur að síðastliðin tíu ár hafi umgjörð og ferlar í opinberri fjármálastjórn tekið verulegum framförum. Áætlanagerð er nú markvissari, framsetning gagna skýrari og tenging milli stefnumótunar og framkvæmdar sterkari en áður. Þessi þróun hefur þannig stuðlað að aukinni fagmennsku í meðferð opinberra fjármála og bættri upplýsingagjöf til Alþingis og almennings.
Auk þeirra tölulegu fjármálareglna sem kveðið er á um í lögunum byggir umgjörð opinberra fjármála á ákveðnum grunngildum sem ætlast er til að stefnumörkunin byggist á. Þessi grunngildi eru sjálfbærni, varfærni, stöðugleiki, festa og gagnsæi. Reynslan bendir til þess að þótt formleg umgjörð hafi styrkst hafi síður tekist að festa þessi viðmið í sessi sem leiðarljós í stefnumótun og ákvarðanatöku, einkum þegar á reynir.
Áföll eru regla fremur en undantekning í íslensku hagkerfi og síðastliðinn áratugur hefur ekki skorið sig úr hvað það varðar. Áföll eru jafnframt mikilvægir prófsteinar á gagnsemi laganna.
Reynslan sýnir að óvæntir atburðir hafa verið nýttir til að víkja frá fjármálareglum laganna.
Þótt slíkar undanþágur geti verið réttlætanlegar við sérstakar aðstæður vekur tíðni þeirra spurningar um styrk regluverksins og hversu bindandi fjármálareglurnar eru í reynd. Í álitsgerðum fjármálaráðs hefur ítrekað verið bent á mikilvægi þess að frávik séu skýrlega rökstudd og tímabundin því annars geti þau grafið undan markmiðum laganna.
Fjármálaráð hefur það hlutverk með höndum að veita óháð álit á stefnu og áætlanagerð stjórnvalda. Í álitsgerðum ráðsins koma fram endurteknar ábendingar, þar á meðal mikilvægi trúverðugleika áætlana, þörf á varfærni í forsendum áætlana, að tímabundin útgjaldaaukning reynist oft þrálát, að gagnsæi í opinberum fjármálum sé ábótavant og að sparnaði hagræðingaraðgerða og óvæntum afkomubata sé undantekningalítið ráðstafað í önnur verkefni í stað þess að búa í haginn fyrir áföll í framtíðinni.
Þá hefur ráðið bent á að svo lengi sem áætlanir um afkomu miðast við hlutfall af vergri landsframleiðslu frekar en raunstærðir tekna og gjalda fer minna en ella fyrir umræðu um hver séu eða eigi að vera verkefni hins opinbera og meiri áhersla lögð á samanburð við fortíðina. Sérstaklega er varhugavert að tengja áætlanir um útgjöld við óvissar spár sem sjaldnast ganga eftir frekar en að sammælast um verkefnin og hvernig ber að fjármagna þau.
Að mati fjármálaráðs hafa lög um opinber fjármál skilað umtalsverðum árangri hvað varðar umgjörð og fagmennsku í opinberri fjármálastjórn en að á sama tíma standi framkvæmd þeirra frammi fyrir áskorunum sem lögunum hefur ekki tekist að sigrast á.
Eins og ítarlega hefur verið fjallað um í þessu áliti var tekin upp svokölluð stöðugleikaregla í því augnamiði að mæta sumum þeim áskorunum sem hafa fylgt því að koma böndum á útgjöld hins opinbera. Ótímabært er að leggja endanlegt mat á virkni reglunnar.
Stöðugleikareglan, líkt og aðrar reglur laganna, þurfa að sanna gildi sitt með tímanum.
Reynslan af fyrri fjármálareglum bendir til þess að árangur þeirra ráðist ekki einvörðungu af hönnun þeirra heldur einnig af því hversu fast þeim er fylgt eftir í framkvæmd. Sterk formleg umgjörð er því aðeins nauðsynleg en ekki nægjanleg forsenda fyrir sjálfbærni opinberra fjármála. Trúverðugleiki regluverksins ræðst að lokum af því að reglunum sé fylgt í reynd og að frávik frá þeim séu undantekning en ekki regla. ϖ
Endurbirt út 16. álitsgerð Fjármálaráðs frá 9. apríl 2026: Um tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2027–2031
