Alþingi ályktaði í vor að fram skuli fara þjóðaratkvæðagreiðsla um það hvort hefja skuli á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið. Mikil orka hefur farið í það að ræða hvort þetta sé eðlilegt, nauðsynlegt og réttur tími. Út frá lögfræðilegu sjónarhormi er brýnt að taka fram að kveðið er á um það í kosningalögum hvernig atkvæðagreiðslur, sem Alþingi ákveður að láta fara fram um tiltekið mál, eigi að fara fram. Þar er því ramminn um þjóðaratkvæðagreiðsluna og í lögum er beinlínis gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum sem Alþingi ákveði að eigin frumkvæði, fyrir utan þær sem stjórnarskráin kveður á um. Sömuleiðis liggur fyrir að ríkisstjórnin sem nú situr sagðist, í stjórnarsáttmála, myndu halda slíka þjóðaratkvæðagreiðslu. Fólk getur þannig verið sammála eða ósammála efni málsins, en þjóðaratkvæðagreiðslan er ákveðin eftir því sem gert er ráð fyrir í stjórnskipuninni og fer fram í samræmi við kosningalög.

Almennt um þjóðaratkvæðagreiðslur

Þetta er sjaldgæfur, en alls ekki einstakur viðburður. Níu þjóðaratkvæðagreiðslur hafa farið fram á Ísland: Um innleiðingu og síðar afnám áfengisbanns; um þegnskylduvinnu; um sambandslagasamninginn; niðurfellingu hans og samþykkt stjórnarskrár lýðveldisins; um frumvarp stjórnlagaráðs og loks Icesave atkvæðagreiðslur I og II, en þær voru í kjölfar synjunar forseta, skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar.

Þjóðaratkvæðagreiðslur eru að sumu leyti undantekning í fulltrúalýðræði. Við kjósum jú fulltrúa á löggjafarþing, til að taka langflestar pólitískar ákvarðanir fyrir okkur. Flest ríki hafa þó möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslum um ýmis mál. Þær eru þá ýmist nauðsyn samkvæmt stjórnarskrá og þá oft við tilteknar aðstæður (dæmi um þetta er 26. gr. stjórnarskrárinnar um synjun forseta Íslands á staðfestingu lagafrumvarps) eða um tiltekin mál en dæmi um það er 2. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar um breytingu á kirkjuskipun ríkisins. Þá er víðast heimilt að hafa þjóðaratkvæðagreiðslur þó það sé ekki skylda, og sums staðar er kveðið á um þjóðaratkvæðagreiðslur að frumkvæði tiltekins hluta kjósenda. Kostir og gallar þjóðaratkvæðagreiðslna voru ræddir mikið í vinnu við endurskoðun stjórnarskrár og á stjórnlagaþingi eftir efnahagshrunið 2008 og voru sett sérstök lög um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna árið 2010. Kosningalögin leystu þau síðar af hólmi. Engar breytingar voru á endanum gerðar á stjórnarskránni sjálfri að öðru leyti en því að bætt var við hana bráðabirgðaákvæði sem heimilaði – til ársins 2017 – stjórnarskrárbreytingu með 2/3 hlutum atkvæða á þingi og samþykki í þjóðaratkvæðagreiðslu (sjá 4. og 5. ákvæði til bráðabirgða í stjórnarskránni nr. 33/1944). Heimild þessi var svo ekki nýtt.

Stjórnarskráin og yfirvofandi þjóðaratkvæðagreiðsla

En vindum okkur þá að stjórnarskrármálum í tengslum við atkvæðagreiðsluna nú síðar í ágúst og framhaldinu, hver svo sem niðurstaðan verður. Það hefur verið sammæli um það að Ísland geti ekki gengið í ESB án stjórnarskrárbreytingar. Ástæða þessa er sú, að í stjórnarskránni er hvergi kveðið á um heimild, né málsmeðferð, til að framselja einhverjar valdheimildir ríkisins til alþjóðastofnana. Það hefur engu að síður verið gert – alveg frá fyrstu árunum eftir lýðveldisstofnun – og er talið heimilað af stjórnskipulegri venjureglu. Eðli málsins samkvæmt er sú regla óskráð, þó margir hafi dregið hana saman í orðum, m.a. dr. Davíð Þór Björgvinsson, og reynt að forma (byggt á dæmunum sem fyrir liggja) hvaða skilyrði þurfi að vera uppfyllt svo framsal valdheimilda (líka kallað framsal ríkisvalds eða framsal fullveldis) sé heimilt. Sömuleiðis er hin óskráða regla í sífelldri þróun. Umræður um einstaka EES-gerðir og framsal ríkisvalds undanfarna áratugi hafa snúist að mestu um þetta: Rúmast sú löggjöf sem rædd er hverju sinni, innan þessarar venjubundnu heimildar eða ekki?

Lögfræðingar sem skrifað hafa um stjórnarskrána, hafa frá aldamótum (löngu áður en ESB umræða kom til) skrifað um nauðsyn þess að taka svokallað opnunarákvæði, sem heimilar framsal valdheimilda og kveður á um málsmeðferð, inn í stjórnarskrána. Rökin eru m.a. þau að fyrrgreind venjuregla sé óskýr, auk þess sem texti stjórnarskrárinnar sjálfrar verði að endurspegla þá framkvæmd varðandi framsal ríkisvalds sem hefur tíðkast í marga áratugi. Þau ríki sem standa okkur næst hafa öll farið þá leið að hafa sk. opnunarákvæði í sínum stjórnarskrám. Í dönsku stjórnarskránni segir þannig í 20. gr.:

Stk. 1. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjettedele af Folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler.

Eins og vel dönskulesandi lesendur sjá er þarna kveðið á um að valdheimildir megi framselja með lögum, til alþjóðastofnana sem eru stofnaðar með gagnkvæmum samningi í tilteknum tilgangi. Framsalið þarf þá að samþykkja af 5/6 hlutum þingsins. Nái það meirihluta en ekki þessum aukna meirihluta getur ríkisstjórnin lagt það í þjóðaratkvæðagreiðslu og þá fær það gildi. Það er á þessum grundvelli sem Danir hafa fimm sinnum á þessari öld greitt atkvæði um m.a. Schengen og Evruna og stundum hefur niðurstaðan orðið já og stundum nei.

Ákvæði um framsal valdheimilda er sömuleiðis í 115. gr. norsku stjórnarskrárinnar og áköll um slík ákvæði í íslensku stjórnarskrána hafa komið fram ítrekað frá langflestum sem koma að stjórnarskrármálum, allt frá aldamótum. Þannig má nefna stjórnarskrárnefnd sem starfaði 2005-2007; Sérfræðinganefnd sú sem undirbjó endurskoðun stjórnarskrárinnar eftir efnahagshrunið 2008 taldi árið 2011 „brýnt að íslensk stjórnlög leyfi framsal ríkisvalds innan ákveðinna marka en jafnframt sé tryggð bein aðkoma þjóðarinnar að slíkri ákvörðun.” (Skýrsla stjórnlaganefndar 2011, 1. bindi, bls. 164) og lagði fram tvær mismunandi útfærslur slíks ákvæðis. Í frumvarpi Stjórnlagaráðs var fjallað um framsal ríkisvalds í 111. gr. og þar gert ráð fyrir því að framsal þyrfti að vera í tilteknum tilgangi og afturkræft, afmarkað með lögum, samþykkt af Alþingi og í þjóðaratkvæðagreiðslu. Ýmsir sérfræðingar lögðu til slík ákvæði í stjórnarskrárvinnu í framhaldinu. Í grein sinni, Stjórnarskrárákvæði um framsal ríkisvalds. Þarfar eða óþarfar breytingar á stjórnarskrá, frá 2018, gagnrýndi Björg Thorarensen þann

„tvískinnung pólitískra valdhafa að fullveldi Íslands verði stefnt í hættu með stjórnarskrárbreytingum á sama tíma og ríkið deilir valdheimildum sínum með öðrum ríkjum á vettvangi alþjóðastofnana í stöðugt ríkari mæli á grundvelli ólögfestra, opinna og óljósra viðmiða.” (Fullveldi í 99 ár, bls. 140-141).

Í grein okkar Iceland and the EEA í yfirlitsriti um EES-samninginn (frá 2018 og nú endurskoðað 2026) tilgreinum við (og munum að árið 2018 var ESB aðild alls ekki á dagskrá) að það sé afar skaðlegt að ekki sé skýrt í stjórnarskrá í hvaða mæli og hvernig framsal valdheimilda sé heimilt. Hvað snertir EES skapi þetta réttaróvissu sem flókið og kostnaðarsamt sé að leysa úr, og fyrirsjáanleiki fyrir borgarana sé lítill. Innanlands grafi þetta undan stjórnarskránni og virðingu fyrir henni, réttarríkinu og reglum um túlkun réttarheimilda (Agreement on the European Economic Area – A Commentary, bls. 18). Þessi vandi hefur síst minnkað síðan þetta var skrifað, og í endurskoðaðri útgáfu sem væntaleg er síðar á árinu tölum við enn skýrar.

Niðurlag

Vegna þessa ástands er þjóðaratkvæðagreiðslan gleðiefni. Það að nú kynni fólk sér ESB og muninn á því og EES og kjósi svo, þýðir að niðurstaða er fengin um mögulega aðild og þá hættir sú deila að standa í vegi fyrir nauðsynlegum stjórnarskrárbreytingum. Í framhaldinu gerist þá annað af tvennu:

- Ef niðurstaðan er nei, þá er alveg ljóst að aðild að ESB er ekki á dagskrá og ekkert ætti því að koma í veg fyrir að hægt sé að bæta í stjórnarskrá opnunarákvæði sem skýrir og afmarkar hvaða framsal ríkisvalds er heimilt. Slíkt ákvæði myndi liðka fyrir þátttöku okkar í EES og öðru alþjóðasamstarfi og leysa úr þeim göllum á núverandi ástandi sem lýst var að framan. Pólitíska ómöguleikanum á að taka inn opnunarákvæði (sem allir sem að hafa komið eru sammála um að þurfi þó fólk greini eitthvað á um útfærslur) yrði þar með aflétt, því möguleg aðild að ESB væri ekki lengur „skuggi” á ákvæðinu.

- Ef niðurstaðan er já, þá verður gengið til samninga, og náist samningar þarf stjórnarskrárbreytingu (samþykki tveggja þinga með kosningum á milli skv. 79. gr. Stjórnarskrárinnar), og það verður önnur þjóðaratkvæðagreiðsla um samning þegar hann liggur fyrir. Og sú þjóðaratkvæðagreiðsla sker þá úr um hvort gengið verði í sambandið eða ekki, en ákvæði sem setur framsali skorður og heimilar það í þeim tilvikum sem við viljum, verður komið í stjórnarskrá.

Lífið mun nefnilega halda áfram eftir 29. ágúst – sama hver niðurstaðan verður!

Tilvísaðar heimildir

Björg Thorarensen: Stjórnarskrárákvæði um framsal ríkisvalds. Þarfar eða óþarfar breytingar á stjórnarskrá, í Fullveldi í 99 ár : safn ritgerða til heiðurs dr. Davíð Þór Björgvinssyni sextugum, Hið íslenska bókmenntafélag 2017.

Endurskoðun stjórnarskrárinnar: Áfangaskýrsla nefndar um endurskoðun stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, febrúar 2007, aðgengilegt á http://www.althingi.is/altext/133/s/pdf/1293.pdf.

Ragnhildur Helgadóttir og Margrét Einarsdóttir: Iceland and the EEA í Agreement on the European Economic Area – A Commentary. (Arnesen o.fl. ritstj.) Nomos / Hart 2018.

Skýrsla stjórnlaganefndar 2011, 1. bindi, bls. 163-4. https://www.stjornarradid.is/media/forsaetisraduneyti-media/media/stjornarskra/Skyrsla_stjornlaganefndar_fyrra_bindi.pdf

Stjórnarskrá danska ríkisins: https://www.ft.dk/da/dokumenter/bestil-publikationer/publikationer/grundloven/danmarks-riges-grundlov

Stjórnlagaráð – frumvarp til stjónskipunarlaga, 2011: https://stjornlagarad.is/starfid/frumvarp/index.html