Alþingi ályktaði í vor að fram skuli fara þjóðaratkvæðagreiðsla um það hvort hefja skuli á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið. Mikil orka hefur farið í það að ræða hvort þetta sé eðlilegt, nauðsynlegt og réttur tími. Út frá lögfræðilegu sjónarhormi er brýnt að taka fram að kveðið er á um það í kosningalögum hvernig atkvæðagreiðslur, sem Alþingi ákveður að láta fara fram um tiltekið mál, eigi að fara fram. Þar er því ramminn um þjóðaratkvæðagreiðsluna og í lögum er beinlínis gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum sem Alþingi ákveði að eigin frumkvæði, fyrir utan þær sem stjórnarskráin kveður á um. Sömuleiðis liggur fyrir að ríkisstjórnin sem nú situr sagðist, í stjórnarsáttmála, myndu halda slíka þjóðaratkvæðagreiðslu. Fólk getur þannig verið sammála eða ósammála efni málsins, en þjóðaratkvæðagreiðslan er ákveðin eftir því sem gert er ráð fyrir í stjórnskipuninni og fer fram í samræmi við kosningalög.

Almennt um þjóðaratkvæðagreiðslur

Þetta er sjaldgæfur, en alls ekki einstakur viðburður. Níu þjóðaratkvæðagreiðslur hafa farið fram á Ísland: Um innleiðingu og síðar afnám áfengisbanns; um þegnskylduvinnu; um sambandslagasamninginn; niðurfellingu hans og samþykkt stjórnarskrár lýðveldisins; um frumvarp stjórnlagaráðs og loks Icesave atkvæðagreiðslur I og II, en þær voru í kjölfar synjunar forseta, skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar.

Þjóðaratkvæðagreiðslur eru að sumu leyti undantekning í fulltrúalýðræði. Við kjósum jú fulltrúa á löggjafarþing, til að taka langflestar pólitískar ákvarðanir fyrir okkur. Flest ríki hafa þó möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslum um ýmis mál. Þær eru þá ýmist nauðsyn samkvæmt stjórnarskrá og þá oft við tilteknar aðstæður (dæmi um þetta er 26. gr. stjórnarskrárinnar um synjun forseta Íslands á staðfestingu lagafrumvarps) eða um tiltekin mál en dæmi um það er 2. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar um breytingu á kirkjuskipun ríkisins. Þá er víðast heimilt að hafa þjóðaratkvæðagreiðslur þó það sé ekki skylda, og sums staðar er kveðið á um þjóðaratkvæðagreiðslur að frumkvæði tiltekins hluta kjósenda. Kostir og gallar þjóðaratkvæðagreiðslna voru ræddir mikið í vinnu við endurskoðun stjórnarskrár og á stjórnlagaþingi eftir efnahagshrunið 2008 og voru sett sérstök lög um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna árið 2010. Kosningalögin leystu þau síðar af hólmi. Engar breytingar voru á endanum gerðar á stjórnarskránni sjálfri að öðru leyti en því að bætt var við hana bráðabirgðaákvæði sem heimilaði – til ársins 2017 – stjórnarskrárbreytingu með 2/3 hlutum atkvæða á þingi og samþykki í þjóðaratkvæðagreiðslu (sjá 4. og 5. ákvæði til bráðabirgða í stjórnarskránni nr. 33/1944). Heimild þessi var svo ekki nýtt.

Stjórnarskráin og yfirvofandi þjóðaratkvæðagreiðsla

En vindum okkur þá að stjórnarskrármálum í tengslum við atkvæðagreiðsluna nú síðar í ágúst og framhaldinu, hver svo sem niðurstaðan verður. Það hefur verið sammæli um það að Ísland geti ekki gengið í ESB án stjórnarskrárbreytingar. Ástæða þessa er sú, að í stjórnarskránni er hvergi kveðið á um heimild, né málsmeðferð, til að framselja einhverjar valdheimildir ríkisins til alþjóðastofnana. Það hefur engu að síður verið gert – alveg frá fyrstu árunum eftir lýðveldisstofnun – og er talið heimilað af stjórnskipulegri venjureglu. Eðli málsins samkvæmt er sú regla óskráð, þó margir hafi dregið hana saman í orðum, m.a. dr. Davíð Þór Björgvinsson, og reynt að forma (byggt á dæmunum sem fyrir liggja) hvaða skilyrði þurfi að vera uppfyllt svo framsal valdheimilda (líka kallað framsal ríkisvalds eða framsal fullveldis) sé heimilt. Sömuleiðis er hin óskráða regla í sífelldri þróun. Umræður um einstaka EES-gerðir og framsal ríkisvalds undanfarna áratugi hafa snúist að mestu um þetta: Rúmast sú löggjöf sem rædd er hverju sinni, innan þessarar venjubundnu heimildar eða ekki?

Lögfræðingar sem skrifað hafa um stjórnarskrána, hafa frá aldamótum (löngu áður en ESB umræða kom til) skrifað um nauðsyn þess að taka svokallað opnunarákvæði, sem heimilar framsal valdheimilda og kveður á um málsmeðferð, inn í stjórnarskrána. Rökin eru m.a. þau að fyrrgreind venjuregla sé óskýr, auk þess sem texti stjórnarskrárinnar sjálfrar verði að endurspegla þá framkvæmd varðandi framsal ríkisvalds sem hefur tíðkast í marga áratugi. Þau ríki sem standa okkur næst hafa öll farið þá leið að hafa sk. opnunarákvæði í sínum stjórnarskrám. Í dönsku stjórnarskránni segir þannig í 20. gr.:

Stk. 1. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjettedele af Folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges …