Parísarsamningur Sameinuðu þjóðanna um loftslagsmál setur sameiginlegt langtímamarkmið fyrir aðildarríki hans um að halda hækkun meðalhita jarðar vel undir 2°C miðað við tímabilið fyrir iðnbyltingu og leitast við að takmarka hlýnun við 1,5°C.¹ Lykilverkfæri samningsins til að ná þessu markmiði er svokallað landsframlag.² Með því er ekki átt við fjárframlag, heldur opinbera yfirlýsingu ríkis um hversu mikið það hyggst draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og með hvaða hætti.

Hvert ríki ákveður sjálft eigið landsframlag og skal tilkynna nýtt landsframlag á fimm ára fresti. Hvert nýtt framlag á að fela í sér aukinn metnað. Gagnsæi skiptir hér miklu. Með því að rýna í landsframlag ríkis á að vera unnt að sjá hvert það stefnir, hvernig markmið þess er útfært og á hvaða forsendum það er byggt.³ Á það við um Ísland sem og önnur aðildarríki. Hér á eftir verður fjallað um hvað nýjasta landsframlag Íslands, þ.e. framlagið til 2035, felur í sér, hvers vegna framsetning þess er óvenju óskýr og hvaða lagalegu og efnahagslegu álitaefni það vekur.

Frá sameiginlegu markmiði að íslensku markmiði

Ísland hefur verið með landsframlag síðan Parísarsamningurinn öðlaðist gildi árið 2016. Þar lýsti Ísland yfir vilja sínum til að taka þátt í sameiginlegu evrópsku markmiði um 40% samdrátt í losun fyrir 2030 miðað við 1990.⁴ Samstarf Íslands, Noregs og Evrópusambandsins um framkvæmd þess markmiðs var síðan útfært að hluta til árið 2019.⁵ Við uppfærslu landsframlagsins árið 2021 var markmiðið hækkað í að minnsta kosti 55% samdrátt í nettólosun fyrir 2030 miðað við 1990, sem Ísland hugðist ná í samstarfi við Evrópusambandið, aðildarríki þess og Noreg.⁶

Hvorki í landsframlaginu frá 2016 né í uppfærslu þess árið 2021 var þó sett fram sjálfstætt tölulegt markmið fyrir Ísland. Hlutdeild Íslands átti að ráðast af reglum sameiginlega kerfisins. Framsetningin sætti gagnrýni þar sem erfitt var að ráða af henni hversu miklum samdrætti Ísland sjálft skuldbatt sig til að ná.⁷ Í því sambandi var meðal annars bent á að Noregur hefði, þrátt fyrir þátttöku í sama samstarfi, sett sér sjálfstætt markmið.⁸

Þetta breyttist í september 2025 þegar landsframlag Íslands til 2030 var skýrt. Þá var í fyrsta sinn sett fram í landsframlagi Íslands sérstakt tölulegt markmið fyrir samfélagslosun, þ.e. að hún yrði 41% minni árið 2030 en árið 2005. Það jók gagnsæi, en markmiðið náði aðeins til hluta íslenskrar losunar.⁹ Sama grundvallarskipting liggur að baki landsframlaginu til 2035. Þar er sett markmið um 50–55% samdrátt í samfélagslosun, en ekki um 50–55% heildarlosun Íslands.¹⁰ Til að skilja hvað þetta þýðir þarf því að skoða hvernig íslenskri losun er skipt milli þriggja ólíkra kerfa.

Þrír flokkar losunar

Til að setja þessar tölur í heildarsamhengi þarf að hafa í huga að losuninni er skipt í þrjá flokka í regluverki Evrópusambandsins sem Ísland er þátttakandi í. Fyrst er samfélagslosun (ESR), meðal annars frá vegasamgöngum, sjávarútvegi, landbúnaði og úrgangi. Annar flokkurinn tekur til starfsemi í evrópska viðskiptakerfinu með losunarheimildir (ETS), einkum stóriðju og tiltekinnar flug- og skipastarfsemi. Sá þriðji tekur til landnotkunar og skógræktar (LULUCF). Markmiðið um 50–55% samdrátt á aðeins við um fyrsta flokkinn.¹¹

ESR

Fyrir samfélagslosun er markmiðið skýrt. Viðmiðunargildi losunar árið 2005 er fastsett í um 3,1 milljón tonna koldíoxíðsígilda¹² og samkvæmt 50–55% markmiðinu á losunin því að fara niður í um 1,4–1,55 milljónir tonna árið 2035.¹³

ETS

Í ETS-kerfinu er sameiginlegt þak á losun þeirrar starfsemi sem undir það fellur og fyrirtæki þurfa að skila losunarheimildum fyrir losun sína. Heimildum fækkar smám saman og þannig takmarkast heildarlosun innan kerfisins.¹⁴ Landsframlag Íslands setur hins vegar ekkert sérstakt landsbundið losunarmarkmið fyrir íslenska starfsemi innan ETS. Þátttaka í kerfinu segir því ekki hversu mikilli losun frá þeirri starfsemi er stefnt að hér á landi árið 2035.¹⁵

LULUCF

Landnotkun er sérstakur flokkur því land getur bæði losað og bundið kolefni. Markmiðið er að nettólosun árið 2035 verði 400–500 þúsund tonnum minni en árið 2025. Losunin árið 2035 er þó ekki tilgreind í landsframlaginu heldur á að ráðast af nýjasta losunarbókhaldi. Framlagið segir því hver breytingin á að verða, en ekki hver lokaniðurstaðan verður.¹⁶

Í landsframlaginu er markmið Íslands sagt hagkerfisvítt, enda séu stoðirnar þrjár taldar ná saman til allra geira og gróðurhúsalofttegunda. Sú lýsing jafngildir þó ekki einu tölulegu heildarmarkmiði fyrir Ísland. Ekki er hægt að leggja saman 50–55% samdrátt frá 2005, fækkun tonna frá ótilgreindri losun árið 2025 og evrópskt kerfi án íslensks lokagildis. Lesandi landsframlagsins sér því aldrei hver heildarniðurstaðan á að vera. Af sömu ástæðu er erfitt að bera framlagið saman við fyrri framlög Íslands eða framlög annarra ríkja.

Framsetning Noregs

Noregur veitir gagnlegt viðmið. Norðmenn taka, líkt og Ísland, þátt í evrópsku loftslagssamstarfi. Norska landsframlagið byrjar engu að síður á skýrri tölu. Heildarlosun á að dragast saman um að minnsta kosti 70–75% árið 2035 miðað við 1990. Síðan er útskýrt hvernig evrópska samstarfið geti nýst. Óvissa um leiðina er þannig aðgreind frá markmiðinu sjálfu.¹⁷

Íslenska framlagið byggir jafnframt á áframhaldandi evrópsku samstarfi eftir 2030, þótt nánari útfærsla þess liggi ekki öll fyrir. Íslensk stjórnvöld áskilja sér einnig möguleika á endurskoðun þegar lagaramminn hefur skýrst og frekari tækniþróun liggur fyrir.¹⁸ Það er því ekki hægt að segja að allt sé klappað og klárt …