Ísland hefur þegar ákveðið að framselja fullveldisrétt sinn að hluta með EES-samningnum. Fæstir vilja breyta því, en færri vilja tala um það. Fullveldi ríkis birtist í getu þess til að skuldbinda sig, ákveða hvaða vald er framselt og setja framsalinu skýr mörk í stjórnskipunarlögum. Síðasta orðið getur þannig líka falist í því að segja sig úr samstarfinu.

EES-samningurinn er umfangsmesti og mikilvægasti alþjóðasamningur sem Ísland hefur gert. Hann tryggir aðgang að innri markaði Evrópu og sætir stöðugri uppfærslu á sviði fjórfrelsisins og tengdra málaflokka. Reglurnar eru mótaðar og samþykktar innan Evrópusambandsins. Ísland, Noregur og Liechtenstein koma að undirbúningi en eiga þar enga kjörna fulltrúa þegar Evrópuþingið og ráðherraráðið samþykkja þær í endanlegum búningi. Eftir því sem EES-rétturinn vex og fléttast saman við víðtækari stefnumótun ESB verður þessi staða flóknari og dýrari í framkvæmd. EES-samstarfið hefur þannig breyst verulega frá tíunda áratugnum og mun áfram taka breytingum.

Fullveldið í fundarherbergjunum

Fæstir þekkja í þaula ferðalag Evrópugerðar frá teikniborðinu í Brussel til íslenskra stjórnartíðinda. Í einfölduðu máli mótar framkvæmdastjórn ESB tillögu að undangengnu samráði við hagaðila og sérfræðihópa, þar sem sérfræðingar EES/EFTA-ríkjanna geta tekið þátt[20e506]. Síðan semja Evrópuþingið og ráðherraráðið um endanlegt efni hennar, enda er það þar sem pólitíkin tekst á. Evrópuþingið endurspeglar pólitískan vilja kjósenda en í ráðinu situr einn ráðherra frá hverju aðildarríki og gætir hagsmuna sinnar þjóðar. Þar er textanum breytt, hagsmunum er forgangsraðað og stórar málamiðlanir eru útfærðar, oft með þeim hætti að sérstakar aðstæður í hverju ríki eru ávarpaðar og þeim mætt.

Ísland á enga formlega aðkomu að þessum löggjafarfasa. Íslenskir sérfræðingar úr stjórnsýslunni vinna hins vegar mikilvægt starf í sérfræðihópum framkvæmdastjórnarinnar og sendiráðið í Brussel sinnir hagsmunagæslu þar sem fáar hendur vinna öflugt starf[395c3e]. Áhrifin ráðast af því hversu snemma mál eru greind, hversu skýra afstöðu við mótum og hvaða bandamenn við getum reitt okkur á. Þegar tillagan berst Evrópuþinginu geta reglurnar tekið miklum breytingum, rétt eins og lagafrumvörp gera í þinglegri meðferð Alþingis. Þá eru tækifæri íslenskra embættismanna til að hafa áhrif á kjörna fulltrúa takmörkuð og geta ekki komið í stað hins pólitíska samtals samstarfsmanna.

Noregur 50 – Ísland 2

Norðmenn hafa brugðist við þessari stöðu með því að byggja upp öflugt net í Brussel. Ætla má að 50 norsk samtök, svæðisskrifstofur, fyrirtæki sem og þekkingar- og rannsóknarstofnanir hafi fasta viðveru starfsfólks úr sínum röðum í borginni[6dbff1]. Þar starfar fjölbreyttur hópur sem fylgir málum frá fyrstu stigum, byggir tengsl við stofnanir ESB og Evrópuþingmenn og kemur norskum hagsmunum á framfæri. Jafnframt má gera ráð fyrir að heildarfjöldi starfsfólks telji vel á annað hundrað manns[824e7b]. Hjá Íslandi er þessi tala 2: annars vegar fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga og starfsmaður Samorku.[b95e5d] Það er mikið lagt á íslenska embættismenn að bera mestan hluta þeirrar vinnu sem krefst pólitískrar nærveru, faglegrar sérþekkingar og stöðugrar eftirfylgni. Innlendir hagsmunir geta líka endurspeglað ólíkar hliðar. Íslensk fyrirtæki og launþegahreyfingar geta þannig haft gerólíka sýn á íslenska hagsmunagæslu og um það er of lítið rætt.

Þegar Evrópugerð hefur verið samþykkt hefst ferlið við upptöku hennar í EES-samninginn. EES/EFTA-ríkin meta hvort gerðin falli undir samninginn, ræða hana sín á milli og semja við ESB um mögulegan aðlögunartexta[31e586]. Stjórnvöld geta á þessu stigi beitt sér í þágu innlendra hagsmuna, hverjir sem þeir kunna að vera, og lítið gagnsæi ríkir um samtalið við ESB. Megintexti gerðarinnar hefur þó þegar verið samþykktur af hálfu stofnana ESB og er almennt ekki opnaður á ný. Sameiginlega EES-nefndin tekur að lokum ákvörðun um upptökuna. Breytingar á matseðlinum eru þá yfirleitt ekki leyfðar. Hann var saminn við allt annað borð.

Þegar löggjöfin kemur heim

Þegar EES-löggjöf kemur loks til Alþingis eru umræðurnar sjaldnast fyrirferðarmiklar. Orkupakki 3 árið 2019 var áberandi undantekning. Í fastanefndum hlýða þingmenn á skilmerkilegar reifanir sérfræðinga ráðuneyta sem þekkja málin til hlítar. Á þessum tímapunkti snýst hlutverk þingsins þó fyrst og fremst um innleiðingu skuldbindingar sem þegar hefur verið tekin upp í EES-samninginn og erfitt er að koma auga á hugsanlegar gullhúðanir. Efnislegt svigrúm til breytinga er lítið. Rannsóknir sýna jafnframt að EES-frumvörp geta dagað uppi og efnisleg afskipti þingmanna eru takmörkuð[801956].

Þau sem sjá fyrir sér að alþingismenn sníði evrópsku reglurnar á lokametrunum að þörfum lands og þjóðar þurfa að horfast í augu við að svo er ekki. Lýðræðislega aðkoman kemur seint og valkostirnir eru fáir ef nokkrir.

Norðurlöndin hafa skrifað reglurnar

Þannig hefur Ísland þegar framselt afmarkaðar valdheimildir ríkisins út fyrir landsteinana. Við erum skuldbundin til að innleiða þær Evrópugerðir sem teknar eru upp í EES-samninginn og vanræksla getur leitt til athugunar af hálfu ESA …