Tveggja merkra tímamóta var minnst fyrr í sumar: 1. júní var hálf öld liðin frá því að Bretar viðurkenndu 200 mílna efnahagslögsögu Íslands. Þorskastríðunum – átökum um veiðar þeirra á Íslandsmiðum – var þar með lokið. Réttum mánuði síðar, 1. júlí, var aldarafmæli Landhelgisgæslu Íslands svo fagnað. Því er ærið tilefni til að rekja eftirfarandi sögu í grófum dráttum.

Snemma á síðustu öld voru Íslendingar með fátækari þjóðum í norðurhluta Evrópu. Þá var hins vegar hafin umbylting í íslenskum sjávarútvegi. Vélar komu í báta og togarar voru smíðaðir ytra. Svo komu síldarverksmiðjur, frystihús og nýir markaðir um víða veröld. Síðar bættust fleiri stoðir undir öflugt hagkerfi og nú um stundir njótum við einna bestu lífskjara sem um getur í heiminum.

Hagsældin átti sín upptök á hafi úti. En uppsprettan var ekki ótæmandi. Stemma þurfti stigu við ofveiði og stjaka útlendingum á brott. Sú barátta snerist um lífshagsmuni og sagan af því er þjóðarsaga, saga af djörfung og dug til sjós og lands sem halda verður til haga. Samt sem áður er aðeins hálf saga sögð sé litið fram hjá eða gert of lítið úr þeim áhrifum að utan sem mestu réðu um þróun mála.

Meðalhófið er best. Alrangt væri að halda því fram að atbeini allra þeirra sem stóðu í stafni hér hafi engu skipt en um leið er ljóst að strandríki heims nytu sinnar 200 mílna lögsögu jafnvel þótt Íslendingar hefðu einfaldlega setið með hendur í skauti í allri hafréttarsögunni. Maður verður ekkert minni ættjarðarvinur fyrir að viðurkenna það.

Stiklað á stóru

Sagan er löng og hér verður aðeins stiklað á stóru. Hefjum leikinn eftir umbrot Sturlungaaldar og endalok íslensks þjóðveldis. Norskir og síðar danskir konungar vildu þá ráða yfir úthafinu á Norður-Atlantshafi og var talað um „kóngsins strauma“ eða dominium maris septentrionalis á latínu, yfirráð á norðurhöfum. Kallaðist sú krafa á við kenninguna um hið lokaða haf, mare clausum, sem kvað á um rétt ríkja til að ráða yfir hafsvæði langt undan ströndum sínum.

Valdhafar í vaxandi nýlenduveldum vildu ekki kvitta upp á þá reglu. Til varð reglan um opin höf, mare liberum, og er hollenski lögspekingurinn Hugo Grotius, sem uppi var á sautjándu öld, höfundur hennar. Samkvæmt henni skyldi öllum vera frjálst að sigla um heimsins höf og stunda þar veiðar enda væru auðlindir sjávar ótæmandi. Í norðurhöfum urðu menn að láta undan síga. Sú landhelgi sem Danakonungur vildi verja hér við Ísland skrapp saman, úr 24 sjómílum í 16 og svo enn minna en reyndar voru ýmsar mælieiningar notaðar í tímans rás.

Á nítjándu öld mótuðu Bretar hafrétt öðrum fremur. Þá hneig sól aldrei til viðar í breska heimsveldinu og talað var um Bretafrið, Pax Britannica. Ekki má heldur gleyma þjóðernisbrag þeirra með línunum frægu, Rule Britannia, Britannia rules the waves. Í krafti síns ofureflis gerðu Bretar þrjár mílur að meginreglu um víðáttu landhelgi. Var þá jafnvel vísað til þess að kúlur frá fallbyssum strandvirkja næðu í mesta lagi það langt.

Þriggja mílna reglan var fest í sessi við Norðursjó með alþjóðasamningi árið 1882 og 1901 sömdu Bretar við Dani um þá landhelgi umhverfis Ísland og Færeyjar. Sú söguskoðun komst síðar á kreik að með þessum svívirðilega „flesksamningi“ hefðu valdhafar í Kaupmannahöfn gefið eftir á Íslandsmiðum til að tryggja sér aukinn aðgang í Bretlandi fyrir landbúnaðarafurðir sínar.

Ég hef engar heimildir fundið um þessa tengingu og ásakanirnar eru hæpnar. Hér skipti þriggja mílna reglan einfaldlega mestu. Á hinn bóginn hefðu Danir hæglega getað haldið til streitu því sem eftir lifði af fornum kröfum um „kóngsins strauma“. Það gerðu Norðmenn, tóku sér fjögurra mílna landhelgi undan norðurhluta Noregs og mældu hana frá ystu annesjum og skerjum. Á það vildu Bretar þó ekki fallast og hér heima þóttust ráðamenn líka vita að vilji þeirra hlyti að ráða. Árin milli stríða reyndu Íslendingar að loka Faxaflóa fyrir togveiðum útlendinga en höfðu ekki erindi sem erfiði. „Um landhelgi hvers lands gilda alþjóðareglur,“ sagði Ólafur Thors, formaður Sjálfstæðisflokksins, „og er því ekki hægt að gera öruggar breytingar á þeim nema samþykki annarra þjóða komi til og þá fyrst og fremst Bretlands.“ Hermann Jónasson, forsætisráðherra og helsti leiðtogi Framsóknarmanna, tók í sama streng. Voru þessir menn þó engir veifiskatar.

Hafréttarráðstefnur

Staðan virtist skýr. Árið 1930 var haldin hafréttarráðstefna í Haag og þar tókst ekki að hagga við þriggja mílna reglunni sem var svo víða í gildi þótt á því væru vissulega undantekningar. Við lok seinni heimsstyrjaldar urðu hins vegar umskipti. Harry Truman gaf út forsetayfirlýsingar um yfirráð Bandaríkjanna yfir landgrunninu undan ströndum þeirra og sömuleiðis um rétt til að stjórna fiskveiðum á hafinu ofan þess. Allmörg ríki í Rómönsku-Ameríku fylgdu í kjölfarið, gerðu tilkall til svipaðra réttinda og lýstu jafnvel yfir 200 mílna lögsögu. Næstu ár kom stundum til þess að bandarísk fiskiskip væru sektuð fyrir landhelgisbrot og var valdi jafnvel beitt til að færa þau til hafnar.

Á sama tíma dró til tíðinda í norðurhöfum. Bretar og Norðmenn sammæltust um að leysa ágreining sinn fyrir Alþjóðadómstólnum í Haag. Í árslok 1951 féll dómur, Noregi í vil. Bretar urðu að viðurkenna fjögurra mílna lögsögu og notkun grunnlína. Fimm árum síðar úrskurðaði laganefnd Sameinuðu þjóðanna að þótt mörg ríki aðhylltust þriggja mílna lögsögu hefði hún ekki öðlast ótvírætt lagagildi. Í verki sást það vel í Barentshafi þar sem Sovétríkin héldu til streitu kröfunni um 12 mílna landhelgi og Bretar urðu að viðurkenna þá staðreynd. Vorið 1958 var fyrsta hafréttarráðstefna Sameinuðu þjóðanna svo haldin og þótt samkomulag næðist ekki um landhelgi og fiskveiðilögsögu var ljóst að sátt yrði aldrei um þriggja mílna regluna gömlu. Nýir tímar voru í vændum.

Að sjálfsögðu var fylgst með öllum þessum vendingum hér á Íslandi og þær leiddu líka til aðgerða. Árið 1948 setti Alþingi landgrunnslögin svonefndu, með tilkalli Íslendinga til landgrunnsins og réttar til að stjórna fiskveiðum ofan þess, alveg í anda Truman-yfirlýsinganna. Ári síðar var landhelgissamningnum frá 1901 sagt upp með tilskildum tveggja ára fyrirvara. Árið þar á eftir, 1950, var fiskveiðilögsagan færð út í fjórar sjómílur undan Norðurlandi og grunnlínum beitt á norskan máta til að loka flóum og fjörðum. Vorið 1952, laust eftir tímamótaúrskurðinn í Haag í deilu Breta og Norðmanna, var lögsagan svo færð út með sama hætti umhverfis landið allt þannig að Faxaflói varð til dæmis allur innan línu.

Nýir tímar

Ekkert af þessu hefðu íslenskir valdhafar getað gert ef þróun hafréttar hefði ekki verið eins hagstæð úti í heimi og raun bar vitni. Nú gat Ólafur Thors tekið annan pól í hæðina. „Í heimi samstarfs og vinarhugs ættu Íslendingar því að mega treysta því að málstaður þeirra verði skoðaður með sanngirni,“ sagði hann þegar fært var út í fjórar mílur 1952, þá orðinn sjávarútvegsráðherra.

Sú varð reyndar ekki raunin. Bretar voru tvöfaldir í roðinu, neituðu að sætta sig við að það sem gilti við Noreg skyldi líka gilda við Ísland. Þeir beittu bolabrögðum, leyfðu útgerðaraðlinum í bresku hafnarborgunum að setja löndunarbann á íslenska togara og gáfu ekki eftir fyrr en að fjórum árum liðnum. Þá voru Bandaríkjamenn orðnir uggandi vegna þess að valdhafar í Sovétríkjunum höfðu séð sér leik á borði og sömdu um umsvifamikil vöruskipti við Íslendinga, í miðju köldu stríði.

Hinn 1. september 1958, nokkrum mánuðum eftir fyrstu hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna, stigu Íslendingar enn stærra skref. Vinstri stjórn Framsóknarflokks, Alþýðubandalags og Alþýðuflokks færði fiskveiðilögsöguna út í 12 mílur. Sósíalistinn Lúðvík Jósepsson varð sjávarútvegsráðherra og vildi aldrei hvika frá settu marki í landhelgismálum. „Við semjum ekki við Breta, við sigrum þá!“ þrumaði flokksbróðir hans, Magnús Kjartansson, á fjöldafundi á Lækjartorgi þegar því var mótmælt að Bretar brugðust við með því að senda herskip á miðin. Þannig vernduðu þeir breska togara og höfðu sitt fram á miðunum fyrst um sinn. Aftur á móti var kalda stríðið alltaf í bakgrunni og hafréttur þróaðist áfram Íslandi vil. Alþýðulýðveldið Kína tók sér einnig 12 mílna lögsögu í september 1958 og þótt heildarsátt næðist ekki á annarri hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna árið 1960 sást þar vel að ferskir vindar blésu um heimsins höf. Nýfrjáls ríki í Asíu og Afríku ætluðu að ráða yfir auðlindum undan ströndum sínum.

Gildi alþjóðasamninga

Árið 1961 urðu Bretar að láta undan. Þeir féllust á 12 mílna línuna umhverfis Ísland en sömdu um leið um það við íslensk stjórnvöld – Viðreisnarstjórn Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks sem þá var komin til valda – að kæmi til frekari deilna um útfærslu mætti skjóta þeim til Alþjóðadómstólsins í Haag sem ætti þá lokaorðið um rétt og rangt í þeim efnum. Þetta voru landráðasamningar, sögðu stjórnarandstæðingar í Framsóknarflokki og Alþýðubandalagi.

Leið svo og beið. Tíu árum síðar komst til valda ríkisstjórn Framsóknarflokks, Alþýðubandalags og Samtaka frjálslyndra og vinstri manna, undir forsæti Framsóknarmannsins Ólafs Jóhannessonar og aftur varð Lúðvík Jósepsson sjávarútvegsráðherra. Á meðan Sjálfstæðismenn og Alþýðuflokksmenn vildu virða samninga um málskot til Haag og sýna varkárni í landhelgismálum voru hinir nýju ráðamenn í baráttuham, færðu lögsöguna út í 50 mílur án þess að spyrja kóng eða prest. Það var einsdæmi í Evrópu en í takt við þróun mála annars staðar í heiminum. Að vísu höfðu Sovétmenn kúvent og tóku höndum saman við Bandaríkjamenn og fleiri um að halda lögsögu ríkja í 12 mílum. Ekki einu sinni stórveldin gátu þó stöðvað tímans sterka nið.

Á Íslandsmiðum veigruðu Bretar sér fyrst við að senda flotann á vettvang en létu svo undan kröfum útgerðarmanna og sjómanna. Í nokkra mánuði var hart tekist á en haustið 1973 samdi Ólafur Jóhannesson við Edward Heath, kollega sinn í Bretlandi, um málamiðlun og stundarfrið. Lúðvík Jósepsson og félagar í Alþýðubandalaginu fordæmdu „makkið“ og undanhaldið en þarna var sjálfsagt að semja. Sumarið 1974 kvað Alþjóðadómstóllinn í Haag svo upp þann úrskurð að Íslendingar mættu ekki banna Bretum (og Vestur-Þjóðverjum sem áttu einnig hagsmuna að gæta) veiðar innan 50 mílna. En sá dómur var að engu hafður hér.

Lærdómur sögunnar

Um miðjan áttunda áratug síðustu aldar var 200 mílna efnahagslögsaga í augsýn. Enn voru valdhafar Rómönsku-Ameríku í fararbroddi en Bandaríkjamenn, Kanadamenn og fleiri voru sömuleiðis komnir á þá línu. Í því ljósi var skiljanlegt að nýir valdhafar á Íslandi létu til skarar skríða. Haustið 1975 færði ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks lögsöguna út í 200 mílur haustið 1975. Í þessu ljósi er um leið óskiljanlegt að Bretar skyldu enn þráast við. Við tók hart þorskastríð í þriðja sinn og lauk því ekki fyrr en sumarið eftir þegar valdhafar í Lundúnum viðurkenndu loks þau augljósu sannindi að taflið væri tapað.

Þessi saga segir okkur að þótt Íslendingar hafi sýnt frumkvæði í hafréttarmálum stóðum við ekki í fylkingarbrjósti þegar horft er til heimsins alls, fylgdum frekar í kjölfar annarra og það er ekkert að því að viðurkenna svo augljós sannindi. Þessi saga segir okkur líka að saman fóru íslenskt áræði og erlendar forsendur. Hefði hafréttur ekki þróast okkur í hag á seinni hluta síðustu aldar hefði verið vonlaust að færa lögsöguna út, samanber sjónarmið kempanna Ólafs Thors og Hermanns Jónassonar fyrir stríð.

Nánast allt sem gerðist í íslenskri sjálfstæðissögu mótaðist því af erlendum straumum og stefnum. En auðvitað þurfti svo djörfung og dug hér heima til að mæta kalli tímans utan frá.