Frumsala á hlutum ríkisins í Íslandsbanka í júní 2021, samfara skráningu hlutabréfa bankans á markað gekk vel á flesta mælikvarða. Heildarsöluandvirði 35% hlutar ríkisins var 55,3 ma. króna og eftirspurn var nærri níföldu framboði. Útboðið var opið bæði almennum fjárfestum og fagfjárfestum og um þriðjungur fjárfesta voru erlendir stofnanafjárfestar.[24f7f2]

Nokkur umræða skapaðist í kjölfar sölunnar um söluverðið, sem var 79 krónur en lokaverð á fyrsta viðskiptadegi var 94,6 krónur. Sala bréfanna við fyrsta tækifæri skilaði því vænni 20% ávöxtun. Mjög algengt er að nokkuð frávik sé á útboðsverði og fyrsta verði á eftirmarkaði eða 10-20%. Eins dags ávöxtun við hlutafjárútboð í Bandaríkjunum er að meðaltali 18,8% en breytileikinn er mikill bæði yfir tíma og milli einstakra útboða.[44dcce]

Svokallaður afsláttur af verði hluta var því á engan hátt óvæntur eða óeðlilegur. Meginreglu um hagkvæmni var því fullnægt við frumsöluna sem og öðrum meginreglum laga um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Opið söluferli stuðlaði að gagnsæi og hlutlægni söluferlisins og skilyrði gagnvart tilboðsgjöfum voru almennt talin sanngjörn og í anda jafnræðis og þannig í samræmi við meginreglur 3. gr. laga um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum (155/2012).

Söluferlið í mars 2022

Frá byrjun stóð til að halda áfram sölu á hlutum ríkisins í Íslandsbanka í kjölfar frumbútboðsins og útfærðar áætlanir stjórnvalda komu fram í byrjun árs 2022. Í greinargerð fjármála- og efnahagsráðherra, sem m.a. byggir á minnisblaði frá Bankasýslu ríkisins, er fjallað um þrjár mismunandi söluaðferðir.[f539df] Í fyrsta lagi full markaðssett útboð, sem svipar mjög til fyrirkomulags við frumútboð og hefur þá kosti að vera opið og gagnsætt og til þess fallið að tryggja jafnræði fjárfesta. Sala á hlutabréfum, sem þegar ganga kaupum og sölum á markaði, með þessari aðferð getur þó leitt til aukins kostnaðar og aukinnar áhættu vegna neikvæðrar verðþróunar á áskriftartímabilinu.

Í öðru lagi sala með tilboðsfyrirkomulagi sem er óformlegt og almennt lokað söluferli sem tekur yfirleitt einn til tvo daga og beinist að jafnan að hópi stofnanafjárfesta. Gjarnan er byrjað á markaðsþreifingum á meðal valinna fjárfesta, til að kanna betur forsendur um verð og magn. Eftir lokun markaða er svo hafin söfnun tilboða og niðurstaða fengin áður en markaðir opna að nýju. Kostur þessarar aðferðar er fyrst og fremst lægri kostnaður og skjót framkvæmd.[62c7bb] Helsti galli aðferðarinnar er sá að fyrirkomulagið er ógagnsætt bæði varðandi markaðssetningu, verðmyndun og úthlutun.

Í þriðja lagi sala með miðlunaráætlun sem er í raun röð viðskipa á skráðum verðbréfamarkaði, samkvæmt áætlun sem eigandi semur um við verðbréfafyrirtæki sem tekur að sér söluna. Kostur þessarar aðferðar að verð hluta er alltaf í samræmi við gildandi markaðsverð og kostnaður mun lægri en að öðrum kosti. Slík aðferðarfræði getur þó dregið söluferlið mjög á langin.

Skemmst er frá því að segja að fjármála- og efnahagsráðherra tók ákvörðun um að beita tilboðsfyrirkomulagi á grundvelli ráðgjafar Bankasýslunnar og að höfðu samráði við tvær fastanefndir Alþingis. Salan fór fram þann 22. mars 2022 að undangengnum hefðfbundnum markaðsþreifingum. Að verkefninu sem umsjónaraðilar komu Íslandsbanki, Citigroup og J.P. Morgan en jafnframt voru fjórir innlendir aðilar ráðnir sem söluráðgjafar.

Á grundvelli markaðsþreifinga og mikils fjölda tilboða var að ákveðið að selja 22,5% hlut í bankanum sem var nokkuð umfram upphaflegar fyrirætlanir. Söluverðið var ákvarðað 117 krónur á hlut sem var 4,1% lægra en lokaverð í kauphöllinni fyrr sama dag.[3832ae] Verður þetta líka að teljast góður árangur miðað við sambærileg söluferli erlendis undanfarin ár og í ljósi talsverðar óvissu á mörkuðum á vegna heimsfaraldurs og ófriðar í Evrópu. Strax í kjölfar sölunnar komu þó fram ýmsar gagnrýnisraddir um að aðrar meginreglur en hagkvæmni, sem gæta skal að við sölu á hlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum, hafi ekki verið fylgt að öllu leyti.

Hvað gekk miður?

Tvær viðamiklar opinberar athuganir hafa verið gerðar á framhaldssölu Íslandsbanka, af hálfu Ríkisendurskoðunar og Seðlabanka Íslands. Að ósk fjármála- og efnahagsráðherra framkvæmdi Ríkisendurskoðun stjórnsýsluathugun sem, eðli máls samkvæmt, skoðaði fyrst og fremst undirbúning og framkvæmd sölunnar af hálfu Bankasýslu ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Niðurstaða Ríkisendurskoðunar var að ekki voru gerðar tilhlýðilegar kröfur til umsjónaraðila, söluráðgjafa og söluaðila og að Bankasýslan hafi vanrækti að tryggja að vinna þeirra væri samstillt og skilvirk. Kynning á tilboðsfyrirkomulaginu fyrir Alþingi og almenningi var ekki til þess fallin að varpa fullnægjandi ljósi á eðli tilboðsfyrirkomulagsins og að Bankasýslan sinnti ekki með fullnægjandi hætti hlutverki sínu skv. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 88/2009, að tryggja gagnsæi á allri ákvarðanatöku varðandi þátttöku ríkisins í fjármálastarfsemi og tryggja virka upplýsingamiðlun til almennings. Bankasýslan hafði ekki fullnægjandi upplýsingar um raunverulegt umfang eftirspurnar fjárfesta við ákvörðun um lokaverð og upplýsingar til ráðherra í rökstuddu mati fyrir lokaákvörðun voru ónákvæmar bæði hvað varðar fjölda þeirra fjárfesta sem skráðu sig fyrir hlutum og heildarfjárhæð tilboða. Ákvörðun ráðherra byggði því á ónákvæmum upplýsingum.[786fd8]

Fjármálaeftirlit Seðlabanka Íslands hóf í apríl 2022 athugun á þátt Íslandsbanka í söluferlinu og lauk athuguninni með sátt og greiðslu sektar að fjárhæð 1.160 m. króna. Í sáttinni er að finna lýsingu á margháttuðum annmörkum við framkvæmdina …